生態環境部發改委等推進的EOD受人關注(詳情點擊：生態環境部征集EOD試點項目 生態環境導向模式或成趨勢)，就是期望找到破解環境治理外部性所帶來的系統性缺乏和經費來源困局的金鑰匙。政策的發起來自上層對環境制約問題的充分認識，EOD推動者目的應該是在于由此帶來理念提升、系統思維和局部精品，我個人認為在當前政策環境下他們也并不期待形成大規模可復制甚至變成資本盛宴(因為后者那樣其實最終大概率一地雞毛)。

文章寫的很好，結構清晰，分析全面。只是一方面拿出來的正面案例依據的是主導者的營銷宣傳，了解實際情況的明了其作為立論基礎還不夠堅實，另一方面對風險的提示力度還缺了一丟丟。基于筆者多年市場觀察，對文章中提示的風險補充細化，羅列了以下難解問題：

1、 在當前的政策環境和常規操作模式下，額外的環境治理經費無怪乎來自與G(政府路條)緊密相關的和與C(民眾買單)間接相關的土地(房地產)、礦產砂石料等資源類以及與C緊密相關的和與G間接相關的商業開發和產業導入兩大類。未來在兩山論和生態產品價值實現中可以進一步設計更具突破性的政策變革，具體方向分析其實看兩年前我們分析長江大保護的困局破局那個報告(請點擊：薛濤報告實錄：從長江大保護看水務行業發展的困局和破局)中的這張圖片一目了然。

2、 土地收益捆綁當前法律障礙還是很多，國家從政策松綁的方向必然還要反向考慮推演被惡意或無意卻也玩壞的可能(比如PPP的先揚后抑)，畢竟在我一直強調的三大關系的央地關系里，中央政府要面臨差異性那么大的各種地方政府，很多東西想不一刀切還真難(請點擊：薛濤：中國特色三大關系決定PPP國情)。因此當前政策環境還不太可能給與大規模松綁的條件，那么當前土地招拍掛等程序制約外部純市場主體(叫社會資本也可以)去合規地打通一二級開發，也就更難以借此形成成熟的融資產品，這種狀況制約了一種普適模式的落地，其實即便是城投平臺此處騰挪空間也是有限的;

3、 這幾年盯上土地這塊唐僧肉的很多，比如剛割給了農村一大塊(詳情點擊：中辦 國辦印發《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》)，唐僧肉越來越面臨不夠分的問題，同時地產趨弱是大勢所趨，這個問題值得地產本身還是要看產業;

4、 既然地產的價值其實也要看產業，那么說回到作為EOD增值基礎的產業導入的空間，則還是要看整個中國經濟的發展趨勢和重視不同地區的差異化。前者大家都知道已經整體進入慢速區間，后者則是富的地方常常富到不必做EOD至少不必做外包的EOD(類似的比如珠三角治水不屑于PPP直接EPCO)，窮的土地收益更難匹配修復成本;

5、 在這種情況下，據筆者觀察，當前真正有些EOD色彩的項目類型，往往是少量區位優勢好的城市棕地土壤修復、個別礦山河道治理與礦產砂石類資源打捆項目，剩下的EOD類型極大比例都依賴于政府付費，EOD帶來的補充經費占比微不足道，更多的是鼓勵系統思維和理念提升，而不是回報機制的巨大變革;

6、 而直接以產業導入或商業運營為收益開源的，其實比玩土地更難把握，文章中介紹的固安和中信國安兩大案例現狀其實筆者不用多說。產城一體和文旅生態一體的兩種模式本質上賣住宅的占絕大多數，房價玩不下去的時候會更加艱難，成功概率很低，這么多年來外部玩家(甚至是城投平臺公司也不少)尸橫遍野者眾，EOD推進中需要直面這個殘酷的現實，文中所述的開發商絕大部分自顧不暇，去作為環保治理EOD的引領者幾無勝機;

7、 說回到企業玩家層面，作為推動主體，玩土地礦產的話，面對的是更強勢的房地產大佬、礦業土豪哪個會和環保公司精誠協作?和這波人合作環保公司被矮化的可能性大，合作共贏在國內的商業氛圍內難度相當大。而環保公司如果選擇自己全做必然變成四不像的送錢機，話說連玩個產業鏈后延的資源化都能玩死了多少家環保公司(比如拿污泥玩移動森林的國新天匯，詳情點擊：處置全市一半污泥!國新天匯長期違法被安徽環保督察組點名)。而玩其他產業的難題如前所言，絕大部分案例上地產玩家其實還是在賣住宅中掙扎，環保公司又有何德何能改天換日?那么環保公司就剩下和各地城投一起玩，畢竟這些親兒子玩土地拿融資尺度可以大很多?可以試試，不過要先解決合作對方作為城投平臺類公司的公益屬性、決策機制和雙方的利益分配機制再說，這方面依然面臨很大挑戰;

8、 所以對于文中三類收益主體，對EOD帶來的利好不能過于樂觀：

小口徑里，土壤修復有些小前景前面已經說了，因為一年土壤修復的總營收不過區區幾百億，而我可以打賭PPP泡沫破滅后園林公司極大概率回歸綠化隊打工仔;

中口徑的其實已經不是常規的環保公司，而是PPP低潮后被抑制反彈而回歸的省市級真平臺(也可以說是E20所述的B方陣)或者平臺化的大型央企(如三峽)，真了解的也知道，平臺化和真平臺面對地方政府資源的把控力還是不一樣，平臺化的也要找親兒子緊密合作，破局難題不小前面說了，包括長江大保護目前主要依賴于PPP模式(請點擊：從初露端倪到高位引領 818長江大保護的三峽模式)，而永定河模式在回報機制上同樣亟待突破。

大口徑里的環保技術細分企業如筆者所述還是練好內功，EOD里做好細分和顧問就足夠好了，EOD確實不是給他們鯉魚跳龍門用的。

除了這三類，E20所述的A方陣也是EOD最熱心的一撥人，基于他們所具有的策劃、整合、投融資能力和政府關系，他們也是最有能力突破局部的陣營之一，不過在前述的各種背景下，精品項目都會相當難得。

9、EOD文件發出時沒有自然資源部會簽，可捆綁收益中確定性相對較高的(確定性是項目模式能大規模融資的最重要的基礎)“地票”和“礦票”都在他們家，所以在EOD如果需要能夠規模化普適化，則還要期待進一步的重磅文件能否出來。三大關系無處不在，懂的自己去理解。如果進入十四五規劃的“生態產品價值實現”有超大尺度的頂層設計突破(跨區域大額度大系統的地票礦票流域補償等政策大變革)，也許會更樂觀，而且這將是世界級的了，不過那個要看看有沒有深改組的下一步石破天驚了，在此之前，資本或咨詢公司所期待的盛宴估計很難開席。

總之，改革是必須的，但改革也不是萬能的，頂層設計者需要烹小鮮的亦步亦趨，而實踐中的EOD各方可以努力，也值得努力，尤其AB方陣，但對難度、適用面、普及性和可復制性等等需要高度謹慎和充分的思想準備。EOD全面盛開之前，我們先可以拭目以待，那個按效(+政企雙方嚴格守信履約)付費和良幣驅逐劣幣的時代何時到來。

附原文：

《EOD模式下環保產業的發展與變革》

今年9月，發改委等多部委再次出臺EOD有關政策，但對絕大多數環保人而言，EOD仍只是一個并不起眼的新物種，但筆者卻認為它的成敗將在很大程度上引領環保產業未來十年的發展與變革。

關于EOD

1.1. 背景：四梁八柱迎來環保最好時代，缺錢困境暗藏最壞時代

關注政策的朋友應該知道，自十八大以后，我國生態文明的重要性被提到了前所未有的高度，以2015年國務院出臺了兩個重磅文件：《關于加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》為標志，疊加一系列配套制度，我國基本形成了一套完整的生態文明制度建設體系。

因此，總有人說，環保是朝陽產業，這是一個干環保最好的時代，這當然沒錯，簡直是要理論有理論，要執行有方案!

然而，這忽略了環保一直以來就是個花錢的東西，在我國財政主要矛盾(即剛性支出日益增長與財政收入增長不斷放緩之間的矛盾)日益凸顯的情況下，我國的環保產業也正面臨著這個時代最大的困境：缺錢。

于是，在這樣的背景下，環境部從2018年即開始提出了EOD模式的倡議，到今年發改委等多部委再次出臺EOD有關政策，可見中央之重視。同時，也讓人明顯地感受到我國經濟進入新常態，經濟發展與環境污染之間日益凸顯的矛盾!

那么EOD到底是什么呢?我們且先看個例子。

1.2. 引子：跟達康書記學習什么是EOD?

熱播劇《人民的名義》中講了一個達康書記將林城煤塌陷區改造成濕地公園和開發區，最終造福一方的故事。

事實上，這個故事是有原型的：即江蘇省徐州市的潘安湖國家濕地公園。2010年起當地通過“挖深填淺、分層玻璃、交錯回填”等技術改造塌陷區，恢復土地生態調節功能，同時建起了濕地公園景觀，接著又規劃了污水廠、交通路線、幼兒園、醫院等配套設施，打造集康養、休閑旅游、電子商務、高端住宅于一體的現代生態新城，實現了從一城煤灰半城土到一城青山半城湖的轉變。

2017 年底習總書記視察潘安湖采煤塌陷區整治工程時，指出“資源枯竭地區經濟轉型發展是一篇大文章，實踐證明這篇文章完全可以做好”，首次提出了“只有恢復綠水青山，才能使綠水青山變成金山銀山”!

此處的潘安湖項目其實即可看作EOD的官方范本。

1.3. 簡介：傳統補貼難維系，借鑒地鐵商圈的開發模式

回過來講，什么是EOD，套用官方解釋，EOD(Ecology-OrientedDevelopment)模式是以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合。在筆者看來，狹義的EOD模式其實主要就是將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，以解決環保前期投入的資金問題，簡單的說，EOD就是怎么讓綠水青山真正變成金山銀山!

長久以來，環保作為傳統的正外部性產業(即給他人謀福利，自己卻沒有得到相應補償)，市場機制一直不能有效的進行資源配置，因此環保產業主要依靠政府的購買服務和補貼。

但依靠政府補貼，顯然不是最佳策略，尤其是當政府缺錢的時候，整個產業都顯得岌岌可危。

要想解決正外部性產業的困境，一個常用的現代化方法即是依據科斯定理，明確產權，通過市場機制來實現資源的最優配置。近年來發達國家推行的污染排放權即是很好的例證，我國目前也正積極推行排污權、炭排放權等交易制度來健全環境治理的市場體系。

在EOD模式中，項目公司通過改善環境，用優良的生態基底吸引產業和人口，并將環境效應帶來的社會效益增值進行提前鎖定，實現區域整體溢價增值，并以此實現對環保產業的反哺，以解決環保項目財政投入不足的突出問題，從而實現社會可持續發展。

如果回顧城市發展歷程，我們其實可以發現EOD并不算是一種全新物種，類似的還有TOD(公共交通導向型開發模式)，SOD(公共服務導向型開發模式)等等。以TOD為例，項目公司以火車站、地鐵站等為中心，以400-800米為半徑，打造集商業、文化、教育、居住等為一體的商業綜合體，實現土地增值+物業增值。大家常見的各大地鐵商場即是這種模式的典型代表，例如上海五角場的萬達商場。

而運作這類項目的公司則以香港地鐵公司為代表，港鐵公司通過對軌交和物業的統一規劃設計，并與政府協商，提前獲得地鐵站附近土地，鎖定由于地鐵開通預期帶來的土地溢價收益，隨后一邊俢地鐵，一邊在地鐵周邊開發物業。在土地升值之后，港鐵一方面通過拍賣方式將地鐵上蓋的土地賣給開發商，或自己作房地產開發，實現土地增值收益和房地產開發投資收益，另一方面，通過對開發出的地鐵商業辦公等自持物業運營，獲得物業升值收益和物業租金收益。通過這種模式，港鐵公司實現了持續盈利，建立了全球首屈一指的城市軌道交通體系。

內地的深圳地鐵也基本學習的是港鐵模式，從2013年開始即實現盈利，成為我國為數不多的盈利的地鐵運營商。值得一提的是，在2015年著名的萬科股權之爭中，萬科曾計劃引入深圳地鐵，其背后同樣有“地鐵運營+上蓋物業開發”的戰略考量

1.4. 路徑：看EOD如何化綠水青山為金山銀山

由上可見， EOD模式與上述TOD類似，參照濟邦咨詢，其實現路徑基本分為三步走：

1) 重構生態網絡：通過環境治理、生態系統修復、生態網絡構建，為城市發展創造良好的生態基底，帶動土地升值;

2) 整體提升城市環境：通過完善公共設施、交通能力、城市布局優化、特色塑造等提升城市整體環境質量，為后續產業運營提供優質條件;

3) 產業導入及人才引進：通過人口流入及產業發展激活區域經濟，從而增加居民收入、企業利潤和政府稅收，最終實現自我強化的正反饋回報機制。

其對應的收益來源主要分兩塊：

1)土地溢價及土地出讓收入。通過環境改善實現土地增值，再分享土地一級出讓收益或者地產開發來實現資金需求平衡可以說是當前EOD模式的核心，這也是最直接的最快速的收益模式，但這可能將EOD項目做成生態環境治理類項目與地產項目的組合，沒能將生態導向納入項目前期規劃、建設、運營、產業導入的全盤考慮，因此缺乏可持續發展的能力，且土地溢價及土地出讓收入直接作為項目收入缺乏明確政策支持。

2)產業反哺分成收益。就目前來看，實現生態與產業有效融合的項目較少，這主要是由于產業培育周期較長，不確定性較大，且項目參與主體多，生態價值難以定量測算，主體之間難以確定收益類型劃分，對參與主體的實力要求高，這方面還有待進一步探索。

變革

那么又會給環保產業帶來哪些契機呢?在筆者看來，主要有如下三方面影響：

2.1. 收益與融資改善，環保+或重定義行業市場空間

EOD模式一方面通過土地增值收益和產業反哺分成，極大程度保障了項目的收益性;另一方面，EOD模式有利于銀行做有限追索的項目融資(即當環保治理項目公司無法償還貸款時，金融機構還可能就債權向環境提升帶來土地增值或產業增值部分進行追索)，從而為環保項目提供了較好的融資擔保，進一步保障了環保項目的資金來源。

這就意味著以前有必要做，但沒錢做的環保短板均可以插上資本的翅膀，實現區域環境的改善，從而也重新定義環保市場的空間。

參考前幾年火熱的“互聯網+”，通過互聯網與傳統產業的聯合，以優化生產要素、更新業務體系、重構商業模式等途徑來完成經濟轉型和升級，EOD模式的也將助推環保+產業的大力發展，例如：

環保+旅游，環保+康養，環保+地產，環保+特色小鎮，環保+鄉村振興等等。

考慮到當前EOD收益來源仍以土地增值為核心，因此最直接受益的將主要包括土壤修復、礦山修復、水環境修復等。EOD 模式的推出將優化環境修復行業的盈利模式，提高社會資本的參與熱情，加速環境修復項目釋放。

事實上，目前從國家到地方已經出臺相關政策在為此鋪路，從而規避土地收益分成的相關政策風險。例如：

今年3月國務院《關于構建現代環境治理體系的指導意見》中提出了“環境修復+開發建設”模式。

今年11月《廣州市加強出讓儲備用地土壤污染防治工作方案》中提出“經評估一年內可完成修復并通過評審，且地塊建設內容與修復工程能通過有效銜接提高建設效率的，可在修復前出讓并由受讓人承接土壤污染修復責任。”

這類政策均試圖將修復產業從凈地出讓邁向凈地開發，從而解決凈地出讓所帶來的前期環節多、耗時長，嚴重影響后續開發利用進程的問題。此外，由于凈地開發模式可以先出讓污染地塊(低價值)，再開展修復和管控，修復達標后再開發(高價值)，實現了修復和開發主體統一的問題，也就幫企業提前鎖定了地塊修復后的增值部分，保障了企業前期治理投入。

2.2. 競爭格局變化：三類企業將獲益

按照環保占整體項目的比重，筆者將EOD項目按不同口徑分為三類，對應地也將重塑三類企業的競爭格局：

1)小口徑EOD：環境修復類迎來機遇，園林企業重放光彩。一般針對規模相對較小，土地增值效益明顯的領域，例如城市的化工廠及沿江化工園區的整體搬遷+修復開發、近郊礦山的文旅結合的修復、小流域的小節點湖泊開發、小中城市中心公園的治理等，伴隨EOD模式的推廣，將直接利好環境修復類企業及生態園林類企業。

畢竟，這類企業均已在這方面有較多探索和經驗，其中一類為具有環境修復+地產開發雙重能力的綜合性企業，例如北京建工的寧波慶豐棕地修復+開發項目(參見建工修復IPO重啟背后：肌肉、隱憂與未來)，上海建工的辰山植物園項目、上海桃浦科技智慧城等項目。

另一類則是諸如東方園林、鐵漢生態、億利生態等生態園林公司，盡管這類企業多數都曾在前幾年的PPP大潮中因盲目舉債擴張和去杠桿而折戟沉沙，但只要通過EOD合理的機制設計，同時加強內部管理，這類企業未來仍將重放光彩。

2)中口徑EOD：區域環保集團及大型綜合集團的時代。中口徑EOD項目主要針對規模較大的區域環境治理項目，例如長江大保護、黃河大保護、北京永定河整治、杭州運河整治等，這類項目一般規模較大，周期長，需要環保企業深度參與項目全周期建設運營，建立長效機制。

這類項目一般以區域環保集團為主，大型綜合集團基于其實力也會進行相應布局。例如三峽集團旗下執行長江大保護的長江環保集團，在今年8月即與武漢東湖高新區簽約了集團首個EOD項目：光谷生態大走廊生態旅游示范區一期工程。此外，還在湖南郴州、安徽蕪湖及馬鞍山、江西贛州等區域積極開展EOD試點調研。

又例如扎根西部的成都環境集團，目前其主導的成都楊溪湖濕地公園EOD項目已接近完工，在打造“川東淺丘梯田濕地典范”的基礎上，未來還將沿湖布局成都國際職教城、機場、精品酒店、醫院、商業配套等配套設施。

以及綜合實力強的中交體系等，目前也開始進軍EOD項目。2019年8月中交天津航道局、中交疏浚集團、中交生態環保投資、中交第四航務工程勘察設計院與中交(天津)生態環保設計研究院聯合體65億元中標薊運河(薊州段)全域水系治理、生態修復、環境提升及產業綜合開發EOD項目。

3)大口徑：細分領域專長類。更大口徑和規模的EOD項目更側重區域環境治理及產業導入和開發，這類項目參與主體多，傳統環保治理工作量占比較小，更多是要體現環境理念優先，以環境規劃、生態評價等相關工作為主，部分細分領域優質企業也有一些分包機會，但如此一來，環保公司必然在整個項目中就沒有了多少話語權，自然也就別想過多參與后期的權益分享了。

這類項目通常要求主體具備從項目策劃、產業規劃、工程實施、地塊開發、資產運營、產業招商等一整條產業鏈的實施能力，同時要求企業資金實力及融資能力強，對長流程及周期的資金要有管控和超盤能力，因此通常以大型地產開發商為代表，尤其是兼具環保和產業運營業務的開發商，例如中信國安和華夏幸福等(大家快來看潛在業主：D)。

2014年中信國安即確定與香河縣政府共同推動中信國安第一城運河生態文化項目，總投資約500億元，以國安第一城文化創意產業園建設和京杭大運河香河段的綜合整治為抓手，打造文化創意、健康養生等高端服務產業，為首都功能疏解提供良好的生態環境和產業基礎。2018年公司將“中國領先的生態城市運營商”作為其戰略定位，目前已在北海、峨眉、太倉、海南等地進行EOD實踐。

而以“產業新城運營商”著稱的華夏幸福目前雖然還沒有明確喊出EOD口號，但鑒于其產業新城建的運營模式與EOD極其類似(例如其最為代表的固安產業新城)，且內部同時還培育有環保板塊，因此可以推測其也將是主要參與者。

2.3. 按效付費，驅逐劣幣，引領商業模式變革

嚴格的說，近年來我國環保產業投入并不算小，從2019年全國環保產業營業收入達1.78萬億元即可見一斑，但部分區域環境質量改善卻并不明顯，這背后有多方面因素影響，例如：

環保產業長期重建設，輕運營維護，導致一些工程不能持續發揮作用，甚至“曬太陽”。盡管在04年建設部出臺《市政公用事業特許經營管理辦法》出臺以后產業進入了運營管理一體化時代，但輕運營現象仍較明顯。

按效付費執行效果差強人意。長久以來，行業都缺乏一種按效付費機制，環保企業更加重視工程利潤。盡管伴隨14年PPP項目的推進，我國環保正式開啟按效付費時代，但由于在項目設計、采購、施工等環節仍未體現按效付費理念，例如在設計階段，對環境治理的專業要求不夠，采購階段過于看重報價，實施階段缺少環境服務價格與治理效果的有效掛鉤機制等，部分項目實際執行效果不盡人意。

散點治污，缺乏區域環境質量改善目標下的統籌實施。當前我國環境治理仍以散點式為主，但環境質量改善是一個系統工程，需要多管齊下，多措并舉，單一項目實施難以實現區域環境質量的全面改善。

由于EOD模式成功運行的前提是環境質量的真正改善，并能長期維持，因此模式對環境治理效果將真正硬碰硬，尤其是要想享受到產業及人口導入帶來的收益，EOD項目將真正按效付費，從而倒逼環保產業變革，驅逐劣幣。

與此同時，EOD項目對環境質量的長期維護屬性還可助力環保公司實現從工程供應商到長期環保質量維護運營商的身份轉變，從而長遠地優化環保企業的商業模式。

行。

結語

盡管EOD模式聽起來很美好，但并不是說它就沒有風險，事實上，EOD項目要想落地，還得克服行業跨度大、見效周期長、土地開發收益政策不明確等諸多風險。此外，還需借鑒PPP模式在推行過程中出現的問題，避免下藥過猛，同時也應盡量避免無關項目捆綁，這樣真正聚焦于項目本身的生態價值提升所帶來的溢價的反哺。

簡言之，伴隨EOD的發展，環境的治理投入將實現從“污染者付費”模式轉向“污染者付費+受益者付費”模式，讓大家重新認識到生態環境也是為社會經濟服務的一種資源和一種基本生產要素。作為真正化綠水青山為金山銀山的創新模式，EOD項目前途是光明的，道路是曲折的。

但正如李達康當初力排萬難，成功改造臨城塌陷區一樣，環保產業與EOD的發展也需要這樣的見識和氣魄!相信后續環境部EOD試點項目的公布，將給大家帶來更多的可能性想象和信心。

主要參考文章

濟邦咨詢王文娟，EOD(Ecology-OrientedDevelopment)模式，它是什么?(上篇)

華夏幸福產業研究院，EOD：環保產業的“柳暗花明”?

逯元堂, 王佳寧, 趙云皓,等. 生態環境保護工程實施管理模式與財政資金使用優化[J]. 環境保護, 2018, 046(023):37-40.

E20，EOD“生態環境導向的城市開發”主題沙龍舉辦

編輯： 趙凡