環保是政策性敏感性很強的行業，用政策促進環境產業是最有效的。但是，政策的使用主要是來填平市場不能良性運轉的溝壑，而不是直接干預市場。

我國行政體制下的政府已比較習慣于通過政策的手段創造市場和驅動產業。但是環保事業地位日益提高，環境產業依然弱小，由諸多因素造成，其中行政對市場的直接干預有很大影響。

自從節能環保產業被寄予未來支柱產業的厚望，各級政府不再回避對產業的深厚預期，促進環境產業相關的政策頻出，政策之間不僅存在著相互沖突的現象，也有對市場的過度干預現象。那么如何用產業思維和生態思維來制定產業政策呢？

1、環境產業直接帶來GDP的增量

單純的環保與傳統意義上的經濟發展確實存在不一致性。歐洲率先的環保表率在短期內提高了成本，降低了經濟的增速。這給了包括中國在內的發展中國家制造了機會，使得通過不充分包含環境成本的產品可以快速進入國際市場。

在生態文明建設的今天，中國如果找不到一個實現綠色產業GDP增加的體系的話，在接下來的發展競爭中，將會在東盟等后來者的逼迫下，失去增長的動力。

環境產業的基本增量來自兩個方面。

一是生態價值的挖掘。有機雞蛋比普通雞蛋貴一倍，為什么仍會有很大的市場？因為在消費者更高價值訴求背景下，它被附加了相應的價值增值，人們愿意為此更多的支付。環境產業某種意義上就是制造附加生態價值的產業，但是必須找到產品的載體。生態旅游、綠色農業、健康產業、健康飲水等等都可能是環境產業的產品載體。

二是環境內部服務的外部化。通過產業化轉型而產生的環境產值增量，將原來體制內的環保服務變成市場的服務，這是拉動生態經濟的一個重要的環節。但是這種轉型是以標準化、高質量、社會化為前提的。這類似于自己不在家做飯而帶來的餐飲產業的興起。此外，則需要通過轉型激發的增量來實現價值，環境產業的生態化轉型會促使產業在循環中產生增量。 

2、在循環中實現產業的新增量

目前的環境產業有兩大特點。一是服務集中在工業生產的末端，我們忙著讓各種廢物無害化、穩定化、減量化，即便是循環經濟也是一種末端利用，也屬于末端經濟范疇；二是環境產業做的大多是單元服務，在某個環節上成為經濟的成本環節，不能獨立實現物質的生態循環，因此不能實現真正的產業增值。

事實上，物質和能源在自然中循環往復生生不息。我們人為阻斷了許多的循環環節，造成了大量的環境和資源問題。

如果形成物質和能源循環生態鏈，才能形成真正的產業增量，比如將市政污水簡單處理后仍是污水，但是深度處理后就成了再生水，是一種價值增量；將污泥穩定化后，它還是廢物，但是做成了肥料或燃氣，就是一種價值增量。

環境產業處在物質循環的關鍵節點之上，是貫通物質和能源循環的關鍵，因此也是未來最有前景的產業。

3、產業生態與產業協同

物質和能源的循環需要眾多產業環節的協同。這種協同關系我們稱為產業生態鏈。通過產業鏈上的“生態循環”，讓它的價值在過程化循環中產生疊加的時候，才能實現真正的價值最大化。這也許是生態文明的經濟精髓。

產業生態鏈是指增量的概念，不是指純成本中心，如果只是目前末端治理為主的產業，就是社會的成本中心。真正的生態經濟、環境產業生態化是一個循環概念，一定要做到有價值增量出來才會有市場認同。

通過多環節的集合，將不同的單元服務進行整合，構建具備循環能力的產業生態鏈。在循環的過程中，單一的企業會受到專業度的限制，難以完成生態鏈上的全部環節的服務，那如何實現產業的增量體系，則需要處于同一產業生態鏈上的不同企業之間基于互相尊重核心利益和增量分享為原則的生態協作。

4、產業服務業的作用

產業生態系統的搭建是個多元主體產業的負責體系建設。在環境產業相對分散又快速轉型發展的當下，需要第三方的力量，這個力量就是產業服務。產業服務業主要是向環境治理產業的主體提供咨詢服務、金融服務、貿易服務、科技服務、信息化服務等的服務業。

由于環境產業碎片化的特點，環境企業的生態協作需要產業服務業提供服務和支撐，同樣產業服務業也將促使環境產業實現生態化。如果環境治理企業是磚，產業服務業就如同水泥，沒有水泥的作用，磚就不能變成墻，而產業生態系統就是一堵生態的墻。

在環保企業本身及環保設施運營中，單元強化而未實現生態循環的特點比較突出，必須通過生態協作解決這個發展瓶頸，實現價值增量。而怎樣將環保企業之間的生態協作良性互動起來，就需要產業服務業提供交易服務界面的鏈接。

環境領域的產業服務業的作用體現在兩個方面：一是促使環境產業變為生態化的產業；二是促進環境產業完全融入經濟產業。

環境產業的未來發展趨勢將完全與整個經濟產業融合，這種融合是一種趨勢，這種融合需要專業化的幫助，動力來自于市場化的產業服務業的興起。

5、通過頂層設計讓價值循環起來

由于環境產業的特征，政府是促進產業循環的重要力量。

目前地方政府產業促進政策基本做法是將中央政府的政策文件簡單模仿，導致后續具體的行動計劃會難以落地。在環境產業的生態化轉型過程中，各級政府能夠做什么呢？

首先是釋放需求。需明確哪些是本地的剛性環境需求？同時應考慮用支付體系擴大剛性需求的真實性。其次是產業生態的頂層設計。根據屬地產業特征和生態特征，由產業服務業的參與，從點到面，完成產業生態系統的頂層設計。回答哪些方面是能夠充分利用市場機制，政府完全退出的？哪些方面是市場機制相對不足，需要政府補貼引導的？哪些方面是市場完全失靈，需要政府自己完成的？第三就是充分開放市場，保護企業的合法權益。

讓產業生態真正產生價值增量是激活地方轉型的根本。

6、政府角色：填平溝壑，讓價值流轉起來

在市場經濟中，政府對市場領域的過度干預會嚴重損害市場行為，若要實現政府與市場的均衡，就不應無限的發揮政府強大的干預能力。基于當前我國政府在環境產業發展中的角色現狀，環境產業的發展處于被政府嚴重干預的尷尬局面，政府的角色有待被重新定位。

當環境產業市場良性運轉的時候，政府應堅決退出；當市場失靈的時候，政府則需要適度干預，但是這種干預不是直接下場，而是通過補貼和政策填平溝壑，將循環受阻的環節打通后，馬上退出。比如有些項目是生態循環的關鍵階段，但是收益過低，優秀的企業都不愿參與，說明這些項目存在著風險與回報不匹配的問題，政府應想方設法提高項目回報或者降低風險，而不是簡單地取而代之自己做。

實際上政府的真正角色是將市場利潤不能覆蓋的都給填平，將市場上走不通的橋給建起來。比如市政污水處理領域，市場都在搶著做，政府可完全交給市場去做；而河道治理領域，政府則可以把收益設計好，滿足企業的利益訴求，從而調動企業的熱情，引導市場參與進來去做。

我們已經走過了地方政府經營城市的政府企業化時代，正在進入以公共服務為核心的新政府時代。政府除了社會管理、市場監管、宏觀調控以外，其他的領域，包括絕大部分具體的公共服務領域，都需要政府填平溝壑之后讓市場搶著做，讓價值在市場的軌道上流轉起來，才是生態文明下的政府高境界。

(來源：E20環境平臺  作者：傅濤 趙喜亮   時間：2015-8-24）

編輯： 李丹