在6月21-22日召開的“2019(第四屆)供水高峰論壇”上，E20研究院執行院長薛濤就“后PPP時代，地方水務企業如何改革迎接新機遇”分享了個人的分析和思考。薛濤的報告分三部分，第一部分宏觀分析了《政府投資條例》出臺后，政府投資行為將有何趨勢;第二部分詳細剖析了細分環保領域與ppp及政府投資條例的關系，以及各細分領域產生的投資機會;第三部分分析了地方水務企業在新趨勢下，如何迎接新機遇。

薛濤

01. 廿年磨一劍，出鞘風雷動

——《政府投資條例》的背后

《政府投資條例》于2019年5月5日發布，7月1日實施，目的是規范政府投資行為，進一步深化政府投融資體制改革，同時更好地防范政府隱性債務。《條例》對于供水、原水、固廢等公共服務領域的影響非常巨大。這是因為《條例》的投資定位是“公共基礎設施、農業農村、生態環境保護”等公共領域，以非經營性項目為主。薛濤表示，政府將更多地退出商業領域，而對于公共服務和基礎設施領域，政府一定會有更強的參與度。

根據《條例》，政府投資以“直接投資”方式為主，對確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。《條例》與PPP項目所涉及的領域有所重合、相互呼應。PPP項目中也有政府資本金、補助、貼息等方式參與。

政府的錢怎么花

從2014年“《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發43號)文件”啟動至今，經過五年時間，地方政府逐漸把地方賬本從原來“相對模糊”的狀況變為如今的“四本賬”，即“一般公共預算”、“政府性基金預算”、“國有資本經營預算”、“社會保險基金預算”。

因此，大家能更加清晰的看到政府的錢怎么花。樓部長啟動的財政改革五年來，已經逐漸形成了新的系統，將政府的“四本賬”與政府的投資行為和采購行為等相對應，簡而言之形成以下這張圖，《政府投資條例》也在對其中一些資金流向進一步進行了規范。

政府的錢怎么花

比如一般公共預算可以用于公共領域的政府投資，可以支撐PPP，可以用于采購工程、設備、服務。另外注意到，在對平臺融資和PPP融資均予以規范收緊的情況下，近兩年一般債和專項債有較大幅度增加。背后總的邏輯是在2014年以來央地財權、事權再分配下，中央對地方的控制力進一步增加。為什么會更多采用債券發展的模式，而不是原來的平臺模式?薛濤表示，通過發債的方式，中央對地方的融資行為有更多的管控和關注，而平臺模式還不夠。這將給專業平臺的方向帶來新的變化。

《政府投資條例》和《企業投資條例》

《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》(簡稱“企業投資條例”)是近兩年出臺的重要文件，幾乎規范了所有的投資行為。薛濤表示，從兩個條例的邏輯關系來看，中間還差了一個條例，就是大家非常關注的“PPP條例”，但“PPP條例”仍在醞釀中，估計近期難以出臺。因此，目前在PPP領域或者社會資本參與的項目領域，最高階法規依然是發改委在2015年頒布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。但是由于“PPP條例”的缺失，在“公共領域”和“商業領域”中間有一塊黃色的領域的空檔(如下圖)，既不能完全由《政府投資條例》規范，也不能完全用《企業投資條例》規范，“目前來看這個缺口還沒有補上。”

薛濤認為還有一點值得關注，《政府投資條例》范圍上還有一部分跟《企業投資條例》交織，即政府和企業涉及到的公共服務投資。(注：論壇后所發布的1098號文進一步對比進行了規范，具體請參見薛濤評1098號文：PPP行穩致遠的進一步，無關緊縮或釋放)

條例范圍

平臺VS PPP

薛濤表示，根據統計數據來看，平臺負責的基礎設施投資規模與政府通過PPP融資的規模，由于相關政策文件的出臺，在2014年之后明顯形成了此消彼漲的互補格局。如果把事件拉長，對此規律會有更深入的體會。

平臺VS PPP

薛濤強調，在2019年之后，平臺負責的公共服務基礎設施融資一定會大幅上揚。所以PPP在經歷這樣的變化之后，總體很可能會回到特許經營的范疇，而未來很多特許經營和非特許經營的部分都將會成為平臺公司專業化轉型之后的增量所在，這也是地方水務企業可以特別關注的。

02. 細草微風岸，危檣獨夜舟

——細分環保領域與ppp及政府投資條例的關系

第二部分將詳細分析《政府投資條例》出臺后，以及在當前PPP的規范趨勢之下，對各個環保細分領域的影響。下圖中，在PPP的“a、b、c、d”四個分類中，“政府購買服務型特許經營”、“非特許經營的政府購買類型PPP(PFI)”兩類都是預算資金參與PPP項目具體方式，《政府投資條例》明確表示，凡是投資建設資金涉及預算資金，均應納入政府投資項目管理范圍。

PPP項目是否受政府投資條例管轄

薛濤認為，在環境產業九宮格中，供水企業未來一定會擴張到圖中的“1、2、3、4”號位領域，“比如說黑臭水體治理，海峽環保已經有所參與。”

環境產業九宮格

① 號位投資機會

薛濤指出，《政府投資條例》出臺之后和目前PPP大幅收縮的情形下，黑臭水體項目，按《條例》理解，將鼓勵政府直接投資EPC+O模式。

同理，海綿城市領域也是非經營公益類項目，未來需求將減弱，且更高概率走政府投資條例項下的EPC(+O)模式。

地下管廊領域本應該屬于準經營項目，但目前模式做成PFI類可用性付費模式，接近非經營性項目;但未來相對較少，且應回歸準經營本性。在發達地區緩慢推進，采用EPC(+O)或PPP的模式。

環保領域涉及投資之重點任務①號位

②號位投資機會

薛濤指出，在水體修復和土壤修復領域，如果平臺公司本身有上市公司平臺，融資能力比較強，可以借助平臺同時捆綁一部分水體修復和土壤修復項目，“這樣的模式已經在很多地方開始出現了。要求平臺公司本身的實力非常強，在融資能力和現金流非常好的情況下，會獲得更大的機會。”

環保領域涉及投資之重點任務②號位

③號位投資機會

薛濤認為，在整體③號位領域項目的運營性比較好，發展機會較好。“所要面臨的影響是在這部分領域是否會受到省級平臺公司業務的分享或者擠壓。”在供水領域，會采取PPP或平臺模式，政府出股本金則會涉及投資條例。在排水管網領域，未來可能朝輕資產的方向發展。

環保領域涉及投資之重點任務③號位

④號位投資機會

“垃圾分類”如今作為國策，對于城市固廢管理的剛性要求不亞于五年前的“水十條”，大家越來越相信“垃圾分類”、“固廢管理”已經升級為與“中央環保督查”一樣的地位。薛濤認為，在整個固廢領域，無論是環衛服務的升級，還是末端垃圾處理的升級等等，即將掀起巨大的潮流。而且這些項目都是運營類項目，非常值得業界關注。

環保領域涉及投資之重點任務④號位

03. 潮平兩岸闊，風正一帆懸

——地方水務企業如何迎接新機遇

經過二十余年的發展，環境產業經歷了點狀治理的1.0時代，目前處于以效果為導向的2.0時代，接下來將走向追求系統化、整體化服務的3.0時代，和跨時空循環的4.0時代。薛濤指出，當前水務國企的轉型壓力在上升，新趨勢下，地方水務公司的發展更多會通過“區域集約、要素集約、網絡集約”三個方向去實現從2.0到3.0的蛻變。(相關閱讀→四維集約，合縱連橫—固廢產業年度盤點)

區域集約

區域集約指同區域內的管理集約，包括同要素和不同要素集約，主要實施主體是區域性環境綜合服務商(E20環境產業B方陣等)，其屬地性、區域性強，企業一般由當地國資委控股，不通過競爭性招標直接承接區域內項目。區域集約主要是地方水務企業的全面升級,這些企業往往從供水開始，逐步進入污水處理，再進入固廢行業。薛濤表示，“區域集約”是地方水務企業相對比較容易做到的。

下圖分析了地方水務企業的業務擴張情況，68%的供水企業做到了向污水領域擴張，26%向原水領域擴張，23%向污泥領域擴張，26%向水環境領域擴張，值得一提的是，有32%供水企業進入固廢領域，這個比例比去年大幅增加。

區域集約

薛濤認為，供水企業真正的挑戰在于 “要素集約”、“網絡集約”，“發展成為能給政府和民眾帶來全面增量的行業，必須在‘要素集約’和‘網絡集約’兩方面進行突破，才能最終走向‘兩山產業’。”（相關閱讀→傅濤：環境產業最終將成為兩山產業）

要素集約

要素集約型，是指以整合業務為目的，充分利用一切資源，將某項業務的各種要素(或為實現某一目的所需的各種要素)集中，并合理運用現代化的管理及技術，以提高工作效率，降低整項業務的成本或提高業務整體的效益。較典型的要素集約型包括靜脈產業園、循環經濟產業園等模式。

薛濤指出，要素集約有兩種類型：一是“污染物要素集約”，另一是“產業鏈要素集約”。“平臺公司需要在能力升級上下功夫，必須積極和深入研究這兩方面的專業工作。”

要素集約

網絡集約

網絡集約型，是指以整合業務為目的，打通產業鏈，集約化開展并管理除主營業務外的一項或多項上下游業務，借助自身對主營業務的深入理解，合理整合資源，解決上下游業務痛點難點，使得整體產業鏈效率及效益得到提高。

薛濤以“廠網一體化”和“環衛一體化”舉例：“廠網一體化”中，管網領域要解決黑臭水體治理以及污水處理廠的建設，實際上要做的是提升管網對“保障水質、均衡水量、預調水位”方面的能力;“環衛一體化”中，前端垃圾分類和整個環衛系統的有機結合、中端垃圾資源化處理以及老百姓如何參與等問題都具有很大的挑戰，“環衛一體化”對固廢升級是非常艱巨的任務，也是平臺公司需要重點思考的問題。

網絡集約

環保細分領域市場機會及未來關注點

薛濤表示，2020年，公共環保服務各個細分領域運營市場預期如下圖所示：市政污水、垃圾填埋領域走向成熟穩定后，固廢、村鎮、管網領域在快速的增長期，這些領域是公共服務企業未來的重點布局。

細分領域市場預期

薛濤指出，未來地方水務企業在轉型升級之后仍需關注四個領域：

由傳統水務領域走向水環境領域的發展中，更多關注點在于“生態觀念”、“效果導向”、“輕資產服務”，仍需探索城鄉、市政工業、點源面源各要素平衡;固廢領域，由焚燒走向無廢城市的過程中，未來關注點在于整個物質流的控制和跨產業鏈的融合;村鎮市場，關注點在于如何從“鎮” 繼續有效下沉，并且必須要在“綠色農業”上破題;工業領域，關注點在于過程化的綠色制造與全生命周期和資源化。(相關閱讀→城鄉建設：集約、效率、生態——環保產業向環境產業升級)

同時薛濤強調，這四個領域中有三大共性問題值得更深入的思考：

一是環保的無縫監管。監管力度只會更強，這樣才能在環保資源化中有合理的土壤和可持續的發展。

二是產業與經濟升級的可承受力。中美貿易戰對工業和地方政府稅收帶來挑戰，外部宏觀經濟環境的影響也進入到每一個環保細分領域中間。這就要求環境企業對各地實際的支付能力和風險控制能力有所了解。

三是“政、企、民”三者的和諧關系。薛濤指出，未來民眾在垃圾分類、管網管理等領域的商業模式探索中，會發揮更大的影響力。“供水企業在這方面有一定先天優勢，因為供水企業本身是離民眾最近的。因此在新的政企民關系構建下，供水企業所發起的環保業務應該對整個環保公眾服務的破題發揮很大的作用。”

相關閱讀：

2018年供水高峰論壇：生態文明建設下供水企業面臨的挑戰和機遇

2017供水高峰論壇：三道金牌背后地方融資四化及PPP下的供水再思考

編輯： 趙凡