2019年5月5日，國(guó)務(wù)院正式公開(kāi)《政府投資條例》，條例將加強(qiáng)政府投資管理，規(guī)范政府投資行為（詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：剛剛，國(guó)務(wù)院發(fā)布《政府投資條例》，規(guī)范數(shù)萬(wàn)億政府投資行為）。

2019年7月1日，《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)）正式生效，國(guó)家發(fā)展改革委隨之發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)[2019]1098號(hào)），就政府和社會(huì)資本合作（PPP）的管理規(guī)定做出相應(yīng)調(diào)整。E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人，E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部PPP雙庫(kù)定向邀請(qǐng)專家薛濤對(duì)此第一時(shí)間進(jìn)行了解讀。

無(wú)論原因如何，2014年因43號(hào)文的以控債為目的所發(fā)起的PPP的大規(guī)模釋放，在2017年八月一日的史部長(zhǎng)講話談當(dāng)前PPP存在的四大問(wèn)題（詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：PPP即將糾偏？史部長(zhǎng)講話之于環(huán)保行業(yè)的幾個(gè)看點(diǎn)）及后續(xù)的財(cái)金92號(hào)文以及財(cái)金10號(hào)文（詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：速遞：財(cái)政部官方權(quán)威解讀PPP規(guī)范重磅文件92號(hào)文、財(cái)政部重磅發(fā)文規(guī)范PPP發(fā)展，對(duì)環(huán)保相關(guān)領(lǐng)域有哪些影響？）為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，逐步進(jìn)入緊縮期，內(nèi)在機(jī)理我們之前有大量文章，在此不再詳述。今天所發(fā)布的文件，其實(shí)并不直接相關(guān)產(chǎn)業(yè)界所關(guān)注的PPP機(jī)會(huì)的緊縮或者釋放，而是發(fā)改委著眼于PPP長(zhǎng)期可持續(xù)機(jī)制建設(shè)的努力。

2019年，PPP條例并未如坊間曾經(jīng)傳說(shuō)的那樣如期出臺(tái)，卻迎來(lái)了政府投資條例。政府投資條例、企業(yè)投資條例的分別實(shí)施，與PPP的關(guān)系是什么？2019年伴隨著《政府投資條例》正式生效施行所發(fā)布的《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資〔2019〕1098號(hào)）文件，其實(shí)已經(jīng)在PPP條例可能遙遙無(wú)期的情況下給予了解答。

基于兩個(gè)投資條例的更高階的上位法地位，這個(gè)1098號(hào)文對(duì)當(dāng)前PPP的影響也是非常重大和深遠(yuǎn)的，對(duì)于新建或改建的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，基本上彌補(bǔ)了PPP條例缺位中所可能遺失的以下細(xì)節(jié)問(wèn)題，對(duì)未來(lái)的PPP的可持續(xù)發(fā)展意義重大：

1、  可行性論證在PPP流程中的重要地位（后面詳敘）；

2、  實(shí)施方案的重要性（這個(gè)確實(shí)也值得反復(fù)強(qiáng)調(diào)，套本子的情況必須遏制）；

3、  在線平臺(tái)的監(jiān)管（我個(gè)人希望未來(lái)對(duì)地方政府違約的情況這個(gè)平臺(tái)也能如文件所明示的發(fā)揮督導(dǎo)作用，更有利于PPP的長(zhǎng)期穩(wěn)定）；

4、  PPP咨詢機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)（避免地方保護(hù)主義）；

5、  鼓勵(lì)民企參與（但是還需要解決融資方面的中性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題才是根本）；

6、  公開(kāi)招標(biāo)為主的采購(gòu)方式（這個(gè)我相當(dāng)支持，但是建議引入兩步招標(biāo)法的創(chuàng)新以應(yīng)對(duì)相對(duì)復(fù)雜的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)或者不易確定或統(tǒng)一的技術(shù)路線）；

7、  項(xiàng)目資本金的嚴(yán)肅性等等。

除以上顯見(jiàn)的意義以外，在文件逐步落地中，如何做好可行性研究和實(shí)施方案，如何能夠深入反映項(xiàng)目機(jī)理，如何能夠既符合一般基礎(chǔ)設(shè)施投資的科學(xué)評(píng)價(jià)要求，又尊重PPP本身的內(nèi)在規(guī)律邏輯，是咨詢公司等PPP開(kāi)發(fā)者最終能夠在緊縮的大趨勢(shì)下適者生存的關(guān)鍵。可研決定的是項(xiàng)目本身是否應(yīng)該上的問(wèn)題，而PPP的兩評(píng)一案是決定如何由社會(huì)資本來(lái)投資和運(yùn)行項(xiàng)目的問(wèn)題，這兩個(gè)不同階段本應(yīng)該是既融合又有各自關(guān)注重點(diǎn)的太極陰陽(yáng)兩面。

此外，雖然這個(gè)文件對(duì)現(xiàn)有的PPP流程進(jìn)行了重要的完善，但目前的PPP政策環(huán)境依然還有很多問(wèn)題我們還沒(méi)有解決：

比如回到我之前在對(duì)PPP重新分類后（詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局）曾經(jīng)詳細(xì)論述的一個(gè)問(wèn)題，污水、垃圾這樣的項(xiàng)目，既然財(cái)政部經(jīng)建司已經(jīng)要求全面市場(chǎng)化（詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：財(cái)政部PPP中心約稿薛濤：全面污水垃圾PPP萬(wàn)億空間和優(yōu)化建議），那么就不該受到財(cái)承的任何約束，即便10號(hào)文給與例外，也還是10%。對(duì)于明明可以通過(guò)科學(xué)的可研論證確定合理規(guī)模檔次以后，這些項(xiàng)目（至少污水廠和垃圾廠）無(wú)論是通過(guò)PPP，還是通過(guò)政府的平臺(tái)來(lái)操作，政府為此需要準(zhǔn)備的財(cái)政付費(fèi)一分錢不會(huì)少。只要通過(guò)可研所確定的項(xiàng)目規(guī)模檔次合理，這類剛性支出項(xiàng)目的PPP根本無(wú)關(guān)于任何隱性負(fù)債（難道城投承接項(xiàng)目政府就不需要給錢嗎？），反而是及時(shí)落實(shí)價(jià)格機(jī)制才是控債的根本解決路徑（詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：薛濤：PPP難解負(fù)債沖動(dòng)，公共服務(wù)價(jià)費(fèi)研究迫在眉睫）。當(dāng)前制度下通過(guò)財(cái)承對(duì)此進(jìn)行限制，本身就有邏輯問(wèn)題，我個(gè)人認(rèn)為作為控制隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)承規(guī)則應(yīng)該約束的是我PPP分類學(xué)中的PFI類型。

此外，次于兩個(gè)投資條例之外，目前相對(duì)高階的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，應(yīng)該是未來(lái)PPP執(zhí)行中相當(dāng)重要的文件，我個(gè)人還是建議要把政府監(jiān)管型特許經(jīng)營(yíng)和政府付費(fèi)型特許經(jīng)營(yíng)分而治之，因?yàn)轫?xiàng)目?jī)?nèi)在邏輯差別巨大。在未來(lái)PPP的發(fā)展趨勢(shì)下（政府付費(fèi)進(jìn)一步緊縮，對(duì)經(jīng)營(yíng)性要素的開(kāi)發(fā)越來(lái)越受到重視），對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的深化研究變得越來(lái)越重要。

當(dāng)然，上述這些也許只是一個(gè)PPP研究者的苛求，里面的很多論述可以詳細(xì)參見(jiàn)：規(guī)范之下PPP應(yīng)走向何方——再定義PPP里的運(yùn)營(yíng)）。對(duì)于當(dāng)下PPP越來(lái)越被隱性債務(wù)的陰影籠罩，連成熟的保底量模式都風(fēng)雨飄搖的當(dāng)下（詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：怎么看污水垃圾傳統(tǒng)BOT保底量可能被審計(jì)署認(rèn)定為固定回報(bào)），有這樣一份文件的出臺(tái)，雖然不是緊縮也不是釋放，但對(duì)于PPP在中國(guó)的長(zhǎng)期發(fā)展而言，也是發(fā)改委謀求PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)的一次相當(dāng)積極的行動(dòng)。

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編輯： 趙凡