近日，有媒體報道稱，北京市2011年全市農村污水處理率達40%，遠遠高于全國平均水平。在政府投資支持下北京農村污水處理建設雖然發展很快，但北京市的農村污水處理設施出現了普遍閑置的狀況，陷入“有錢建設、無錢運行”的困境，白白浪費了資金和時間。

E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長薛濤指出，回溯政府采購公共服務的決策過程，其實也是有充分的論證，有長期調研，有多項比較，有多位專家參與，有嚴格招標程序的，但所有這些，依然導致了現在“有錢建設，沒錢運營”的結局。針對北京市的農村污水處理設施陷入“有錢建設、無錢運行”的困境，《給水排水》也發文對北京市農村污水處理設施普遍閑置的根本原因進行了分析，并推薦了生態化的處理技術路線。薛濤認為，該文的評論非常詳細到位，但是還沒有從更高的高度來看待這一問題。

用E20研究院所秉承的市場化觀點來看，面對日益復雜的環境問題，政府其實永遠是不夠專業的，政府在市場技術選擇的適應性、投資效率、后期運營的可操作性等方面，很難做到專業，也很難依靠精神自律保證決策的效率和準確性。當政府包辦的事情越多，就會有各種各樣大家在事后發現政府計劃不到位的問題出現，而問題的根本其實就是政府面對復雜的環境問題的非專業性。同時，政府投資決策中總是存在一些灰色地帶的、模糊的以及一些爭取更多更大投資的傾向問題。

在PPP專家、首創集團董事長王灝編著的《城市軌道交通投融資理論研究與實踐》中指出，根據公共選擇理論，在公共服務領域最理想的選擇機制是通過競爭市場選擇，把競爭機制引入公共服務領域最直接的途徑就是外包服務合同，使得公共服務提供的機制由等級制向平等的契約制轉變。薛濤認為，實際上，從某種角度上來說，政府的不專業、政府的手太長、管得事情太多，以及市場機制的缺乏有效，是習李政府為什么要大力推進政府采購公共服務的原因，也是環境市政公共服務界面不斷升級的根本原因。因此，在政府推動公共服務中，應該借助市場的力量讓市場配置合格的環境服務一級開發商，從建設到運營總體解決問題。由市場的力量來選擇合適的技術集成，綜合考慮從建設到運營中的所有問題。

雖然說在農村領域由于支付體系的不完善，PPP的推行較難。但是未來在支付和融資體系逐步完善的情況下，采用更復雜的PPP模式，是能夠解決包含技術在內的公共服務選擇失效性的唯一途徑。薛濤同時指出，這種途徑也代表了更復雜的政府和企業之間的界面，需要更完善的制度，更復雜的交易結構，以及企業和政府信用體系的建設。

附：

為何北京市“天價”農村污水處理設施普遍閑置？

來源：給水排水微信

北京市在政府投資支持下，農村污水處理建設得到迅速發展，但普遍出現閑置、停運等情況。介紹了目前北京市農村污水處理設施的現狀，針對其閑置和停運原因進行分析和反思，認為最主要的原因是錯誤的技術路線，在此基礎上借鑒發達國家經驗，提出農村污水“就地生態技術”的處理路線。

-單位水量投資是同期城鎮污水單位水量投資指標的30~35倍

-全國農村污水處理率只有8%

-農村污水處理面臨“建得起、用不起”，甚或“建不起、更用不起”的困境

-低水量長管道的“集中處理”模式，不惜成本追求高水質，不論規模推行MBR

-就地生態技術是解決農村污水的根本出路。

據原建設部2005年組織對全國部分村莊調查結果顯示：我國96%的村莊沒有排水溝渠和污水處理系統；89%的村莊將垃圾堆放在房前屋后、坑邊路旁甚至水源地、泄洪道、村內外池塘，無人負責垃圾收集與處理。2014年住建部有關領導稱，全國農村污水處理率只有8%，未處理的農村污水量是城市和縣城污水量的1.5倍，計劃2020年全國農村污水處理率翻番達到20%。據有關預測，2035年全國城鎮化達70%以上，屆時將約有1.4億個家庭的5億人口居住在農村。隨著農村生活的改善，農村污水將成為一個嚴重的水污染源。

北京市在政府投資支持下全市農村污水處理建設雖然發展很快，2011年全市農村污水處理率達40%，遠遠高于全國平均水平，但值得關注的是，北京市的農村污水處理設施出現了普遍閑置的狀況，陷入“有錢建設、無錢運行”的困境，白白浪費了資金和時間，值得我們反思。需要制定全國適合于農村污水的科學治理規劃。

本文將對北京市農村污水處理設施普遍閑置的根本原因進行分析，并借鑒以美國為首的發達國家農村污水處理的經驗教訓，建議實施“就地生態技術”路線，并組織環保部、住建部、農業部、衛生部等有關部門統一協調，制定適合于農村污水治理的規劃和相應的管理辦法，防止出現類似北京市這種處理建設投資不見效、白白浪費資金和時間的后果。

1、北京市農村污水治理概況

北京市在政府投資的支持下，全市農村污水處理建設得以迅速發展。例如懷柔區2009年的村、鎮級污水處理能力，可以滿足全區80%的農村人口污水量處理需要。北京市水務局《北京市第一次水務普查公報》資料顯示，2011年全市建成鄉鎮級污水處理廠44座，日處理能力10.16萬m3；村級處理站1007座，日處理污水能力14.3萬m3，兩者合計日處理能力達24.46萬m3，是2010年處理能力的2倍。

2、農村污水處理設施陷入“普遍閑置”的困境

2.1、政府積極投資，村鎮無力運行

據2009年7月北京市人大常委執法檢查組的調查報告：因運行費用得不到保障等原因，鄉鎮農村污水處理設施不能正常運轉的情況比較普遍，一些處理設施成了應付檢查的擺設，造成很大的浪費。北京市一位人大代表報告稱：“北京市的農村污水處理設施處于停運狀態，現在的局面是政府不補貼，農村無力運行”。

2009年海淀區一座日處理能力3000m3的生活污水處理廠，采用傳統生化處理工藝，每年需要運行費用175萬元，現在的狀況是“除了區政府每年投入以外，市政府也將給予補貼”才能運行。而這部分污水量僅占地區總污水量的1/7左右。全國模范鎮房山區長溝鎮，2003年投資500萬元建成的間歇式活性污泥法污水處理設施，建成后直到2009年還沒有投入運行。以懷柔區為例，全區農村有14個鄉鎮284個行政村，農村人口19.5萬人。2005年全區便建設了區、鄉鎮、村和分散點源（主要是餐飲企業）四級污水處理網絡；截至2009年，建成設施的處理能力約占全區污水排放量的80%，預計每年需要的運行維護費用約800萬元。根據規定，區水務局每年根據運行情況向管理單位撥付專項獎勵基金，2008年撥付獎勵基金79.9萬元，占實際需要運行費用的1/10，剩下的缺口，以山區為主的村、鎮和區級政府只能是“有心無力”了。

2.2、普遍閑置現狀的原因分析

關于北京市農村污水處理設施普遍閑置的原因，北京市人大組織了專門考察，有關專家也進行了系統的分析研究，認為主要存在以下幾個問題：①工程成本高，缺乏運行維修資金；②技術復雜，缺乏訓練有素的專業運行管理人員；③工程設施多，地點分散，管理難度大；④管護不到位，責任不到人，管理主體不具備設施運行管理職責；⑤法律制度不健全，執法難度大;⑥污水收集管網不健全，污水量小于設計水量，影響正常運行;⑦地區缺乏全面規劃，一些污水處理設施建成后，由于改變地區規劃而被拆除。

另外，懷柔區財政特地斥資近2000萬元，為“民俗接待戶”提供了240座技術復雜的“家庭污水處理廠”。這種處理廠包括濾池、膜濾等數道處理程序，把污水中的淤泥殘渣過濾后，排入河道。安裝的機器每臺價值近10萬元人民幣。這些地區的小型污水處理廠運營全部由專業公司負責，沒有說明運行費用誰來支付，恐怕沒有政府的支持也難以為繼。

有記者對北京市農村污水處理設施調查的結論是：農村污水處理面臨的是“建得起、用不起”，甚或“建不起、更用不起”的困境，造成這一悖論的根本原因，在于鄉鎮財力捉襟見肘，對環保投入“有心無力”；而上級政府的財政扶持不到位，對小城鎮環保投入則是“有力無心”。

總之，北京市由政府投資建成的農村污水處理工程，假如沒有政府的資金支持將難以為繼。

3、普遍閑置的核心問題——技術路線

北京市農村污水處理設施出現普遍閑置問題，上述分析的各種因素都是存在的，但筆者認為最核心問題是技術路線。所謂技術路線主要包括以下幾方面：即對于分散的農村污水不論規模大小、不惜成本仿效城市的機械化集中處理工藝，盲目追求高標準的再生水水質指標、特別是廣泛采用成本較高的MBR等工藝設備，結果出現了超長的污水管道、天價的投資和運行費用，以及維護管理困難的工程設施。

3.1、天價的投資標準

北京市水務局根據2006年在全市13個區縣78個村開展的污水處理工程示范研究，以及2007年在120個村推進的污水處理建設的基礎上，提出了農村的污水處理工藝及其天價的投資標準。

推薦的8種污水處理工藝是：生物接觸氧化、生物轉盤、厭氧生物濾池、膜生物反應器（MBR）、循環式活性污泥系統（E—CASS）、厭氧/好氧（A/O）+土地處理和改廁等及其組合系統。

提出的污水工程投資標準為：山區單位水量投資3.5萬元，平原區單位水量投資為3.0萬元。這個投資標準概念是原建設部2005年“建設部關于全國城市污水處理情況的通報”中控制城鎮污水單位水量投資指標1000元的30~35倍（可能不含管道）；是2013年全國328座城市污水處理廠單位水量平均造價1500~2000元的15~20倍。

在這種由國家投資的政策鼓舞下，北京市普遍推行了“天價”的農村污水工程。豐臺區5個行政新村的污水工程單位水量造價高達3.81萬元。房山區20個鄉鎮和87個行政村單位水量的管道長度是豐臺區的2.34倍，按此估計房山區的污水工程平均造價可能是豐臺區的2倍以上。

3.2、超長的污水管道

國家環保局頒布的《農村生活污水建設項目投資指南》中規定，污水收集管道與處理設施的投資控制在2.5∶1.0的范圍之內。而實際情況是豐臺區和房山區的人均農村生活污水管道長度分別是北京市城八區的8.8倍和13.4倍；單位水量長度分別是城八區的125倍和近300倍。

豐臺區5個新農村合計7189戶，居民25161人，建設小型污水處理站11座，每日總處理能力2050m3，政府總投資7804萬元，共敷設污水收集管線222km，人均污水管道長8.82m，是2007年北京市城八區人均污水管道0.24m的近37倍；單位水量污水管道長度108m，是城八區0.86m的125倍。

豐臺區的“兩個村的小流域示范村”，總人口8000人，敷設污水管道89km，日處理污水量600m3，投資500萬元，單位水量造價8333元，人均管道長度11.13m，單位水量管道長度148m,其中西莊店村單位水量管道長度達205m。

房山區在20個鄉鎮和87個行政村完成了11.7萬人的污水收集及處理工程，敷設污水管網1570km，建成污水處理站101座，日處理污水總量6200m3，人均污水管道長達13.42m，是城八區的56倍；單位水量的管道長度達253m，是城八區的近300倍。

這種低水量長管道的“集中處理”模式，一是不但浪費了大量資金，可能由于違反通常的設計規范而導致難以正常運行的后果（如流速過慢、管道泥沙淤積）；二是超長污水管道因滲漏而出現“沒有污水”的后果；三是這樣長距離而分散的87個村的管道維修管理工作的難度可想而知。

3.3、不惜成本追求高水質，不論規模推行MBR

在農村，不論規模大小，不論地點條件和實際需要，廣泛地不惜工本地追求高水質指標的再生水處理工藝，值得反思。

據《中國環境報》報道，房山地埋式無動力太陽能MBR技術裝置，處理后水質可達北京市《水污染物排放標準》（DB11/307－2005）一級B標準，可作為再生水回用于沖廁、洗車、水景觀等，實現污水“零排放”與污水資源化的目標。

據國家環保局2013年頒布的《農村生活污水處理建設項目投資指南》中的6種集中處理工藝，無論造價還是運行費用MBR技術均為最高的一種。

在有關北京市農村污水處理的文獻中，隨處可見的是廣泛采用多種類型和不同規模MBR工藝的宣傳報道，包括地面式和地埋式、動力式和太陽能無動力式，規模最大的密云中水設施日處理規模8萬m3，最小的日處理能力只有5m3，有關利用“生態技術”的報道則很少。

房山區建成的101座農村污水處理廠中，僅地埋式無動力太陽能MBR技術的裝置達16座。一個日處理能力為10m3的地埋式MBR設施，投資約20萬元，房山區兩個村每個村日處理污水能力5m3，均采用了這種地埋式MBR技術，由于水量小，其單位造價更高。

房山區牛家場村104戶，397人，日處理量為20m3/d，人均污水量50L，選擇MBR工藝，選用2套設備，建20m3清水池1座。

4、小結

通過分析可以認為“有錢建設、無錢運行”是北京市農村污水處理建設存在的死結。北京市的農村污水工程技術脫離農村的社會經濟條件，導致普遍閑置的后果，對農村污水處理技術路線缺乏有效的科學評估和監督而盲目投資，導致“天價”污水設施普遍閑置的困境，北京市各級主管部門負有無可推卸的責任。

通過對設施普遍閑置的安全分析，可以得出的結論是：“天價”而復雜的污水設施，如果沒有政府的后續資金投入是難以為繼的，將來有可能成為“一堆廢銅爛鐵”。

按“技術不是一種力量，只能是能量的轉換器”、“末端技術救不了我們的環境”的生態經濟學原則，采用這種高級處理技術，可能出現“凈化了水去污染了土壤和空氣”的惡性循環。同時，在中國的農村地區，這種高成本的末端處理技術取得的成效，可能會被農村更大的面源污染所抵消。20世紀70年代美國村鎮污水處理技術路線的經驗教訓，值得我們借鑒。

污水就地生態技術在美國等發達國家農村得到了廣泛應用，我國一些地區也已經采用。北京市遠郊區縣可以利用一些沙荒地，發展污水就地處理系統，這樣既處理了污水，又可以打造成一片綠地，是實實在在的生態建設。筆者認為：就地生態技術是解決農村污水的根本出路。

(來源：E20環境平臺 作者：薛濤  發布時間：2015-7-1)

編輯： 李曉佳