全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)最近又有新進(jìn)展。

近日，安徽省與浙江省簽署《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》，標(biāo)志著新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制完成第三輪續(xù)約。據(jù)了解，第三輪試點(diǎn)為期三年(2018-2020年)，延續(xù)前兩輪的“對(duì)賭”模式，浙江、安徽每年各出資2億元，并積極爭(zhēng)取中央資金支持。當(dāng)年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，浙江支付給安徽2億元;水質(zhì)達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，安徽支付給浙江2億元。

從前兩輪試點(diǎn)的實(shí)施效果看，新安江水質(zhì)有了明顯提高，跨省斷面水質(zhì)從非常差的地表水環(huán)境質(zhì)量五類標(biāo)準(zhǔn)提高了二類標(biāo)準(zhǔn)。

不過(guò)，11月10日，在第二屆新安江綠色發(fā)展論壇上，黃山市委副書(shū)記、市長(zhǎng)孔曉宏表示，兩輪試點(diǎn)黃山市累計(jì)投入資金126億元，但補(bǔ)償資金僅有35.8億元，補(bǔ)償只是投入的28%，資金缺口巨大。

“根據(jù)中國(guó)水規(guī)院的研究，應(yīng)該給黃山市的補(bǔ)償金額應(yīng)為每年約40億元，其他學(xué)者的測(cè)算結(jié)論也遠(yuǎn)大于目前的實(shí)際補(bǔ)償金額。雖然生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際補(bǔ)償金額往往都小于理論測(cè)算金額，但很顯然，對(duì)于黃山市的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步提高。”寧波大學(xué)校長(zhǎng)、中國(guó)生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)沈滿洪表示。

“確保千島湖一類水體質(zhì)量”

源頭活水出新安，百轉(zhuǎn)千回下錢塘。新安江發(fā)源于安徽黃山的六股尖，東入浙江與蘭江匯合后成為錢塘江的正源，是浙江省重要的水源地。但新安江流域“一江跨兩省”的狀態(tài)，造成了同一流域難以得到統(tǒng)一管理。其結(jié)果就是新安江水質(zhì)不斷惡化，到2008年時(shí)皖浙兩省交界斷面的水質(zhì)已經(jīng)變成了非常差的地表水環(huán)境質(zhì)量五類標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重威脅到下游居民的飲水健康。

2012年，在財(cái)政部、原環(huán)保部的牽頭下，浙江和安徽正式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，成為全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。

試點(diǎn)的最大亮點(diǎn)，是皖浙兩省的“對(duì)賭模式”。每年由中央財(cái)政出資3億元，安徽、浙江兩省分別出資1億元，以安徽、浙江兩省跨界斷面水質(zhì)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為依據(jù)。若年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)(P≤1)，則浙江撥付給安徽1億元;若年度水質(zhì)達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)(P>1)，則安徽撥付給浙江1億元;不論上述何種情況，中央財(cái)政將把3億元全部撥付給安徽省。

“億元對(duì)賭”的制度設(shè)計(jì)，開(kāi)啟了中國(guó)跨省流域上下游橫向補(bǔ)償?shù)摹靶掳步Ｊ健薄５谝惠喸圏c(diǎn)期間，安徽省每年都達(dá)到了補(bǔ)償條件，連續(xù)3年獲得浙江省撥付的補(bǔ)償資金。

2015年起，皖浙兩省又啟動(dòng)為期三年的第二輪試點(diǎn)，仍是延續(xù)了第一輪的“對(duì)賭模式”，只是生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償力度進(jìn)一步加強(qiáng)。皖浙兩省每年各出資2億元，中央財(cái)政按照遞減原則從2015年到2017年分別出資4億元，3億元和2億元。

兩輪試點(diǎn)實(shí)施下來(lái)，新安江的水質(zhì)有了明顯提高。跨省斷面水質(zhì)達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量二類標(biāo)準(zhǔn)，每年向千島湖輸送60多億立方米干凈水。今年4月12日出臺(tái)的《新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)績(jī)效評(píng)估報(bào)告(2012-2017)》也顯示，2012年至2017年，新安江上游流域總體水質(zhì)為優(yōu)，千島湖湖體水質(zhì)總體穩(wěn)定保持為Ⅰ類，營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)由中營(yíng)養(yǎng)變?yōu)樨殸I(yíng)養(yǎng)，與新安江上游水質(zhì)變化趨勢(shì)保持一致。

“新安江水質(zhì)的改善確保了千島湖一類水體的質(zhì)量，在工業(yè)化過(guò)程當(dāng)中，哪怕是保持原有的水質(zhì)也是非常不容易的，這說(shuō)明跨省流域生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施效果總體是好的，發(fā)揮了重要作用。”沈滿洪說(shuō)。

“補(bǔ)償只是投入的28%”

雖然前兩輪試點(diǎn)在環(huán)境方面取得了良好的效果，但經(jīng)濟(jì)上“投入多，補(bǔ)償少”一直是讓黃山市頭疼的痛點(diǎn)。

黃山市市長(zhǎng)孔曉宏表示，兩輪試點(diǎn)，黃山市累計(jì)投入資金126億元，但補(bǔ)償資金僅有35.8億元，補(bǔ)償只是投入的28%。隨著第三輪試點(diǎn)的實(shí)施，新上項(xiàng)目的建設(shè)和已建項(xiàng)目的運(yùn)行維護(hù)仍需大量投入，資金缺口巨大。

“同時(shí)，為了保護(hù)水環(huán)境，近年來(lái)我市放棄了很多發(fā)展機(jī)會(huì)，尤其是3000多名沿江漁民退養(yǎng)網(wǎng)箱、遭受很大損失。雖然試點(diǎn)資金給予一定補(bǔ)償，但這種補(bǔ)償是‘輸血式’，對(duì)地方發(fā)展更為重要的‘造血式’支持比較少。”孔曉宏說(shuō)。

沈滿洪也表示，現(xiàn)有補(bǔ)償資金基本上用于生態(tài)保護(hù)的工程建設(shè)，除了生態(tài)公益林部分補(bǔ)償給林農(nóng)，幾乎沒(méi)有體現(xiàn)上游生態(tài)保護(hù)的機(jī)會(huì)成本——因特殊嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)所導(dǎo)致的發(fā)展機(jī)會(huì)的散失，以及由此引起的政府財(cái)政和居民收入水平的上升緩慢。

此外，在最近剛剛簽約的第三輪試點(diǎn)中，中央財(cái)政是否參與，目前還沒(méi)有明確的表態(tài)。如果中央財(cái)政退出，安徽省這輪試點(diǎn)期間得到的補(bǔ)償金額又將減少9億元。

“安徽有安徽的訴求，浙江也有浙江的訴求，自由戀愛(ài)難以成功。財(cái)政部和環(huán)境部在補(bǔ)償方案制定、補(bǔ)償價(jià)格談判、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定、跨界水質(zhì)檢測(cè)、補(bǔ)償資金支付等方面均發(fā)揮了重要的‘協(xié)調(diào)者’角色，中央政府部門的綜合協(xié)調(diào)才是跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的‘壓艙石’。”沈滿洪說(shuō)。

如何讓“綠水青山”變成“金山銀山”?

關(guān)于中央財(cái)政能否退出的問(wèn)題，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院資源環(huán)境研究中心主任研究員陳強(qiáng)少個(gè)人認(rèn)為，應(yīng)該對(duì)新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制過(guò)去6年的實(shí)施效果做一個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)，出臺(tái)一個(gè)公開(kāi)、透明、科學(xué)、合理的評(píng)估報(bào)告，對(duì)政策效果進(jìn)行評(píng)估。

“績(jī)效好的政策原則上要優(yōu)先保障，績(jī)效一般的進(jìn)行督促和改進(jìn)，績(jī)效不好的則要取消退出。中央專項(xiàng)資金不能長(zhǎng)期化和固化，不能成為‘唐僧肉’，使命完成之后也應(yīng)該及時(shí)退出。”他表示。

在沈滿洪看來(lái)，在第三輪試點(diǎn)中，中央財(cái)政不應(yīng)該退出，但出資比例可以適當(dāng)下降。安徽省的投入也應(yīng)該保持穩(wěn)定。按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，浙江省的出資比例和絕對(duì)值則都應(yīng)該增加，如每年4億元。

此外，還可以加強(qiáng)上下游區(qū)域合作。沈滿洪表示，跨省流域生態(tài)補(bǔ)償制度重點(diǎn)是為了解決生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，僅僅依靠補(bǔ)償資金黃山市是解決不了“全面小康”任務(wù)的，還是應(yīng)該充分利用各自的比較優(yōu)勢(shì)來(lái)推動(dòng)黃山市的綠色發(fā)展。

“比如說(shuō)，杭州土地少，黃山土地多，可以考慮從黃山市的開(kāi)發(fā)區(qū)中劃出一定土地，由杭州市和黃山市按照生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益綜合效益最大化原則進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)、共同招商、共同管理、共同受益。”沈滿洪說(shuō)，“只有自己真正具有造血功能以后，才能排除居民、企業(yè)污染水源的風(fēng)險(xiǎn)。”

事實(shí)也確實(shí)如此。據(jù)了解，第三輪試點(diǎn)期間，在貨幣化補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，皖浙兩省還將探索多元化的補(bǔ)償方式，推進(jìn)上下游地區(qū)在園區(qū)、產(chǎn)業(yè)、人才、文化、旅游、論壇等方面加強(qiáng)合作，進(jìn)一步提高上游地區(qū)水環(huán)治理和水生態(tài)保護(hù)的積極性。

E20環(huán)境平臺(tái)董事長(zhǎng)傅濤也表示，補(bǔ)償資金即使再增加，也只是很少的一點(diǎn)錢，黃山市必須要自己圖變，走綠色發(fā)展的路子。例如，借助環(huán)境改善的契機(jī)，走有機(jī)農(nóng)業(yè)的道路，生產(chǎn)無(wú)農(nóng)藥殘留的茶葉。過(guò)去，有農(nóng)藥殘留的貢菊價(jià)格只有300元/公斤，而無(wú)農(nóng)藥殘留、出口的貢菊價(jià)格則可以達(dá)到2000元/公斤，經(jīng)濟(jì)價(jià)值提升了7-8倍。

“如果只是治理環(huán)境，沒(méi)有產(chǎn)出，那環(huán)保就是成本。只有做通了，讓環(huán)保成為一個(gè)起點(diǎn)，從終點(diǎn)站變成中轉(zhuǎn)站，才能實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。”傅濤說(shuō)。

編輯： 趙凡