摘要：隨著經濟的迅速發展，水污染問題日益突出。世界各國，紛紛采取措施來保護水環境。在諸多措施中，課征水污染稅已被證明是一種有效的新舉措。在我國，水環境污染相當嚴重，水資源相對匱乏。因此，借鑒國外先進經驗，開征水污染稅，在不斷完善防止水污染的法律法規的同時，充分發揮稅收杠桿的調節作用，是我國防治水污染的有效途徑之一。
　　
    一、我國水污染的現狀以及特點
    （一）我國水污染現狀
    據統計，1998年我國水污染造成的經濟損失高達2475億元，占當年GDP總量的3.1%。2001年，全國廢水排放總量428億噸，比上年增加3.2%，其中工業廢水排放量201億噸，占廢水排放總量的46.8% ；生活污水排放量228億噸，占廢水排放總量的53.2%。 地表水體嚴重污染。據水利部1996年資料，我國82%的河流受到不同程度的污染，有42%的城市飲用水源受到嚴重污染，農村有70%的飲用水不符合衛生標準；全國131個主要湖泊和39座大中型水庫，有67個湖泊，12座水庫已經處于富營養化水平。地下水體嚴重污染。據環境保護部門對我國ll8個城市地下水污染監測資料的分析，污染較重的城市有76個，占64%；基本未受污染的城市只有3個，不足3%。
    （二）我國水污染的特點
    1、結構性污染嚴重。中國經濟增長的粗放型方式尚未改變，產業結構不合理，工藝技術落后，能源資源利用效率低，物耗、能耗等指標居高不下，水污染形勢嚴峻。
    2、河流污染嚴重，各大流域的主要污染均集中在城市河段。2002年七大水系I–III類水質占29.1%，Ⅳ水質占18.9%，Ｖ類及劣Ｖ類水質占52%；2003年七大水系I–III類水質38.1%，Ⅳ水質占23.8%，Ｖ類及劣Ｖ類水質占38.1%。 近一半的河流始終處于污染狀態，河流水質污染主要集中于城市下游河段。
    3、面源污染嚴重。長江、太湖等豐水期水質較差，反映出面源污染的嚴重性。農田化肥的大量無節制使用和大面積流失，對流域水質影響較大。另外，大量鄉鎮企業就地無序排放是中國面源污染的重要原因。
    4、水污染次數多。1997~2003年全國環境污染與破壞事故發生13045次，其中水污染次數居首位，多達7035次，年均1005次。這是我國人口眾多，社會經濟活動頻繁造成的。
    二、水污染稅的理論依據及概況
    （一）理論依據
    要理解水污染稅的理論依據，首先應該了解環境稅和污染稅的概念。
    環境稅的概念最早主要是基于英國經濟學家庇古提出的環境稅收思想而產生，即對導致環境污染的經濟主體征收特別稅種，使外部成本內在化。環境稅有狹義和廣義之分，狹義的環境稅是指單純為了環境保護籌集資金或只是針對污染行為而開征的一種特別行為稅；廣義的環境稅則不僅包括上述狹義的環境稅，還包括一國稅收制度中與環境保護相關的稅收法規。本文采用的是狹義環境稅的概念。
    污染稅，是指國家以各種污染行為或污染物為征稅對象的一類稅。它是一種集財政效應與環保效應為一體的新稅種。水污染稅就是國家為實現特定的水環境目標，籌集治理水環境資金，向直接或間接排放廢棄物、污染物和有害物質的單位及個人征收的一種稅。 
    1、“負外部效應”理論
    該理論是在英國經濟學家庇古為解決環境負外部性而提出的庇古稅（環境污染稅）理論的基礎上發展起來的，為開征環境污染稅提供了很好的數量上的計算依據。庇古通過發展“外部性理論” ， 提出“外部成本內在化”的經濟外部理論。外部性指的是生產者或消費者在自己的活動中產生的一種有利影響(正外部性)或不利影響(負外部性)，這種影響不是由消費者和生產者本人獲得或承擔的。水污染就是典型的“負外部性”問題。他認為：工廠的私人生產成本并不包括生產時污染造成的外部成本，私人成本和外部成本之和構成了社會成本。從社會的角度看，要實現社會凈收益最大化，最優產出量必須在私人邊際收益等于邊際社會成本的點上。從企業角度看，為了追求利潤最大化，必然會按照邊際收益和不包含邊際社會成本的邊際私人生產成本的交點來決定產量。其產量必然大于考慮了社會成本的產量，這樣就產生了環境負外部效應。庇古認為，政府可以通過征收環境污染稅的形式，把被忽略的社會成本 “內在化”，提高產品的生產成本，降低其邊際利潤，迫使企業考慮到污染對社會的危害，使社會產出量在邊際收益等于邊際社會成本的有效產出量上，達到社會資源的最優配置。促使企業改變以往的生產經營方式，進行減少污染的技術開發和資源節約型經濟的發展，減少污染性產品的生產經營，有效地遏制環境的惡化。
    2、自然資源和環境的公共資本品理論
    經濟學將所有的商品和勞務分成私人產品和公共產品兩類。私人產品具有消費的排它性和競爭性，而公共產品則具有消費的非競爭性和非排它性。自然資源和環境明顯屬于公共產品，是天然生成的。其具有的不可分割性導致產權主體難以界定。如水就存在著非排它性問題，無法確定主權。每個人都可以自由的進入產權并對其進行利用，而追求私利的個人會無節制的爭奪利用有限資源，這樣必然導致人們濫用資源、環境惡化。而當出現環境污染問題時，又因無產權主體無人承擔責任。自然資源和環境，和其它生產要素一樣，也是一種資產，是自然資本向社會提供著它獨特的環境和資源服務。這種資源的提供，也應得到相應的資本權益。因此，應該由政府代表社會作為環境和自然生成的資源的產權主體，在向社會提供著它獨特的公共環境、資源和服務時，作為一項自然資本以征集環境稅的形式得到相應的資本權益，從而從經濟利益上建立起保護環境和資源的機制。
    （二）國外概況及借鑒意義
    1、國外概況
    20世紀以后，發達國家普遍完成了工業化和現代化。工業化的發展，也產生了大量的工業和生活廢棄物。這些任意排放的廢棄物遠遠超出環境的容量和自凈能力，造成了嚴重的環境問題。因此，世界各國政府紛紛采取措施以遏制污染行為，保護環境。其中課征環境稅就是重要手段之一。
在水污染方面，廢水排放、廢物拋棄等都會引起水污染，但水污染物更多地來自廢水，包括工業廢水、農業廢水和生活污水，因此部分國家在20世紀70年代就對廢水排放征收“水污染稅”。如德國、荷蘭、法國、新加坡、美國紐約、俄羅斯莫斯科、日本、瑞典等國家。其中征收制度較為完善的是德國、荷蘭和法國。德國自從1981年起開始征收水污染稅，以廢水的“污染單位”(相當于一個居民一年的污染負荷)為基準，在全國實行統一稅率。開征第一年的稅率為每“污染單位”12馬克，此后不斷提高，并規定進行污水處理設施投資的，可予減稅。目前該稅年收入在20億馬克以上，稅金全部作為地方收入用于改善水質，社會效益十分明顯。荷蘭征收的水污染稅是政府對向地表水及凈化工廠直接或間接排放廢棄物、污染物和有毒物質的任何單位和個人征收的一種稅。該稅根據納稅人排放的廢棄物、污染物和有毒物質的數量和質量計征，實踐中則是按照排放的耗氧物質和重金屬的量來征收。其稅率在不同的水資源保護區域是不同的，且由省級政府權屬的38個環境資源委員會負責征收。其“地表水污染稅”規定：污染全國性水系的繳納中央稅，污染非全國性水系的繳納地方稅。 法國將“水污染稅”區分為對非家庭征收和對家庭征收兩類；同時將稅收收入分別在中央與地方之間合理分配以確保各方的積極性。 
    2、啟示和借鑒意義
    總結了國外的水污染稅的概況，我們可以得出以下幾個結論：①稅基都是污染物排放的數量和濃度；②專款專門用于水污染的治理；③大部分國家的水污染稅都是由地方政府征收或中央和地方共享；④通過稅收激勵了人們節約能源和減少污染排放，但也出現了通過非法或違法手段，變相地轉換污染的產生方式以逃避該類稅收的現象。而且，不是所有國家都課征水污染稅，導致一些征收該稅國家的工業競爭力下降，造成不公平競爭。因此水污染稅的設計必須符合本國國情，并輔之以國際協調才能達到預期目的。 
    （三）國內概況
    對于防治水污染，我國政府主要采用了法律手段和經濟手段。目前我國已有《中華人民共和國水污染防治法》及其實施細則為主的水環境保護方面的法律、行政法規和部門規章。這對于防治水污染起了積極作用。與此同時，政府也越來越多地采用經濟手段來治理水污染。比如：財政補貼、排污權交易方法、經濟處罰、責令賠償水污染所造成的損失、財政直接投資、排污收費方法和稅收政策等。
    在我國現行稅制中，并沒有設置專門的水污染稅，只是在某些稅種中直接或間接地含有防治水污染的內容：如對工業廢水和生活污水治理的建筑工程投資以及監測設備的固定資產投資方向調節稅稅率為零；對利用廢水作主要原料生產的產品實行減免稅等。但是內容較少，規定寬泛，且散見于文件里，法律執行力較弱，存在很多缺陷。首先不可能對社會生產和生活多方面的水污染問題進行調節、控制；其次對水污染的控制作用僅體現在稅收留成、補貼等減免稅手段上，治理和控制環境污染的力度不夠。所以我們急需課征水污染稅。
    三、我國課征水污染稅的必要性和可行性
    （一）我國課征水污染稅的必要性
    1、是解決我國水污染問題的迫切要求。
    水資源短缺和水質惡化已成為嚴重制約我國經濟可持續發展的突出問題。人均淡水資源只相當于世界人均的1/4，嚴重的水污染更加劇了水資源的短缺。1999年全國城鎮廢污水排放總量為606億噸，其中工業廢水量占67%。城市污水集中處理率只有30.7%，流經城市的河水90%以上不能飲用，城市地下水50%受到污染，3億城市居民面臨水污染問題。 
    由此可見，我國水污染嚴重，迫切需要開征水污染稅，迫使排污的單位和個人采取措施治理和改善水環境，減少污染。
    2、是有效解決水污染防治資金不足的需要。
    水污染防治，資金很關鍵，但我國財政緊張，用于水污染防治的資金極為有限。我國環保經費主要來源于排污費，但存在很大的缺陷，主要表現為：①收費標準過低，調節力度小。現行收費額大大低于正常的污水處理費用，不少的排污單位寧肯繳納排污費也不積極治理。②缺乏法律約束力，征收不規范。由于征收排污費的強制性較弱，收費不規范的現象較為普遍。③按單因子收費，難以從總體上控制污染物的排放，不利于污染的整體防治。④主要根據污染物排放濃度超標收費，基本上不考慮排放量問題。⑤交納主體和征收范圍過窄。現對排污費的征收僅限于企業；雖然已有100多種污染行為列入收費行列，但有相當多污染行為仍未征收排污費。 
    鑒于以上問題，若征收水污染稅，不但能克服排污收費制度的缺點，規范企業的不良行為，能為水污染防治事業的發展等籌集到穩定、可靠的資金，也能更好地維護國家、企業和社會成員的利益。
    3、是調動單位和個人保護和改善環境積極性和主動性的需要。
    稅收能成為有效調節經濟的手段，在于它有一定的靈活性，政府通過它既可以對納稅人進行獎勵，也可以對納稅人進行限制。目前，企業對水污染治理沒有足夠的動力和壓力。通過征收水污染稅，一方面可以通過課征一定比例的稅收來限制他們的污染行為，迫使他們采取措施治理和改善環境，減少污染；另一方面可以通過減免稅來對積極采取措施保護和改善水環境狀況的單位和個人進行獎勵，鼓勵其繼續防治水污染。
    （二）我國課征水污染稅的可行性
    1、水污染防治方面的法律法規日趨完善和國家對水污染防治事業的重視。我國已頒布了《中華人民共和國水污染防治法》及其實施細則為主的水環境保護方面的法律、行政法規和部門規章，提供了法律保障。中央對水污染防治事業極為重視，它為水污染稅的開征提供了強有力的可靠的政府保障。
    2、我國民眾納稅意識和環保意識增強。近年來，由于我國政府和財稅部門普及納稅知識，增強了全民的納稅意識。同時，由于人民生活水平的提高以及環境的惡化與自身利益息息相關，全民的環保意識越來越強，政策運行的阻力較小。
    3、有環境保護工作的基礎。我國已形成環境監測體系和環境監理體系，可以解決環保稅的計算征收問題。
    4、多年以來排污費和相關稅收的征收實踐提供了依據和參考。現行的環境保護收費已經覆蓋五大領域110多個收費項目。
    5、有較強的征管力量作保障。經過分稅制后近十年的機構和隊伍建設，已經形成國地稅兩支裝備齊、業務精的稅務隊伍，可以勝任環境稅制的實施要求。
    四、課征水污染稅的原則
    水污染稅的設計必須使其有效、可行。設計具體應遵循的原則有：
    (一) 效率優先，兼顧公平的原則。效率原則是指以最少的成本損失取得依法應有的稅收收入。包括稅收的經濟效率、行政效率和執行效率。在經濟效率上，水污染稅的根本目的是讓排污企業承擔其排放污染物所造成的損失，消除外部不經濟性。這就要求稅務機關做到嚴格執法。在征稅對象與污染物參數相聯系的情況下，稅率定得越高，對排污企業削減污染的激勵作用越大。在行政效率方面，稅制要盡量簡化，易于理解，便于操作。在執行效率方面，要方便納稅人自主申報納稅，征稅對象應當是既便于計稅，又能夠體現污染物類型的替代變量。
    公平原則是指稅法規定具有同等納稅能力的人應該具有相同的納稅義務、一樣的稅收負擔。一是非歧視性原則，即相同條件的納稅人實行無差別的稅收待遇；二是區別對待原則，即具有相同納稅能力的納稅人承擔相同稅額的納稅義務，實現“橫向公平”；納稅能力不同的納稅人，承擔不同數量的納稅額，這是“縱向公平”。在設計稅制時要體現公平，實現“橫向公平”和“縱向公平”的統一。
    (二) 污染者付費原則。自1972年OECD環境委員會首次提出這個原則，現已成為制定水污染稅應遵循的基本原則。制度設計時應按“排污即征稅，超標（超證）即罰款”的指導思想操作。
    (三) 可接受性原則。稅收政策的有效性與否，一是經濟上可行，二是大多數人能夠接受。稅制設計本身科學性與否，稅收成本的高低與稅收收入是否成比例，對納稅人是否有約束性，成為可接受的前提。
(四) 專款專用原則。征收的稅款要建立專項基金用于水污染治理。由財政部門編制專門的預算，由審計部門對資金的使用情況進行跟蹤審計，確保資金的合理有效使用。
    五、我國水污染稅的初步設計
    （一）納稅人
    根據“誰污染，誰繳稅”的原則， 因而凡在我國境內造成外部環境污染的企業、單位和個人均是該稅的納稅人。考慮到易于征管以及效率的原則，我國目前水污染稅納稅人應以企業、企業性單位和個體經營者為主，對居民個人和行政單位暫緩征收。
    （二）征稅對象
    目前，我國水污染稅的征稅對象為廢水排放行為，行為人只要發生了稅法規定的上述行為，就要繳納相應的稅收。課稅對象包括工業廢水、農業廢水和生活污水。基于實際出發，可先考慮工業廢水，再涉及農業廢水和生活污水。
    （三）稅基
    由于課稅對象的特殊性，它的課稅依據應該是水污染物的數量、濃度的綜合體，即量化的污染程度。從理論上講，以排污量為稅基 ，不僅公平合理，可以直接控制污染，而且可以促使企業改進生產工藝和技術，積極采取措施減少污染物的排放。但從實踐來看，以排污量為稅基，存在著排污量難以準確測定的局限性。以排污量為稅基一般只能適用于那些能夠監測，集中發散的大戶范圍。我國在選擇環境污染稅的稅基時，應結合不同稅種的不同特征，設計科學而又靈活的稅基。適宜以排污量為稅基的，就以排污量為稅基；適宜以生產方面的技術標準為間接稅基的，就以其為間接稅基。
    （四）稅率
    主要有兩個問題：一是采用的稅率形式；二是稅率的高低。稅率形式有定額稅率、比例稅率和累進稅率等。稅率設計應既能體現對水污染行為的懲罰性，又要考慮不同的納稅人對水環境所造成的不利程度，確定不同的稅率，以增強該稅的導向調控力度。因此稅率宜采用累進性質的定額稅率，以強化其刺激的作用。
    但在實踐中還要考慮的問題有：①不同時期防治污染技術與方法的不斷更新提高，造成的環境整治的邊際成本變化，稅率也應隨之合理地調整。②不同地區的氣候條件、經濟發展水平、人口密度狀況以及對清潔環境的需求程度等因素的差異，同樣的污染物或相同的污染量，其邊際社會損害程度將有所不同，故不能在全國統一實行統一稅率。最適污染稅率應是根據每一種污染物排放量在各地對自然界污染程度的邊際影響程度設計的差別稅率。③應據應稅污染物的濃度以及對環境污染的不同程度來確定差別稅率。對污染超過控制標準與未超過控制標準之間的差別，實行累進稅率。④污染稅稅率的高低應有個限度。其污染稅率應大大高于現有的排污費水平。但稅率不能過高，否則有可能抑制社會生產活動，導致工業競爭力下降。
    稅率的高低主要應按照產品或商品生產中投入要素中有害物質含量的多少、有關行為或物質的利用與產生污染之間的聯系度等方面來確定；同時還應綜合考慮各種污染的現有程度、某種污染擬達到的治理程度、社會承受力等等。
    （五）征管方式
    稅收征管是個重要環節，直接影響該稅的有效性，因此應當按照易于征管和征收費用最小原則強化征管。根據該稅的性質，考慮到對環境的治理既需要中央統籌安排，又依靠地方資金投入，所以該稅可為共享稅，由中央政府統一立法，國家稅務局負責征管。中央獲得的稅收收入，主要用于全國性跨區域、跨流域大江大河的水污染防治；地方獲得的稅收收入，主要用于當地的水環境、城市基礎設施等環保開支，做到專款專用。為便于征管，污染稅法還可以規定代扣代繳義務人。由于污染稅征管涉及諸多環保技術和標準問題，因而必須同時發揮稅收機關和環保部門的作用，稅務機關具體負責稅款的征收，環保部門負責定期測量排污量，兩者的聯系與協調辦法應有相應的立法規定。
    （六）稅收優惠條款
    1、對積極采取防污、治污措施并取得明顯效果的的企業、單位，政府可以通過減免水污染稅給予鼓勵。
    2、 對使用或生產減污排放機器設備，且使用年限在一年以上的企業，可申請投資稅收減免，減免額按投資成本或應納稅金的一定比例計算。
    3、對采用節約利用水資源的技術、工藝的企業、單位給予所得稅的減免。
    4、對減污排放設備采取低稅率，給予該設備實行加速折舊制度，允許在第一年里提取25%—50%的折舊。
    5、鼓勵企業、單位積極研制、開發、轉讓防污治污技術和設備，在征收企業所得稅時允許研制、開發費用的追加扣除。
    6、鼓勵支持中外企業、個人投資興建污水處理廠及管網設施，集中處理城鎮工業廢水和生活污水。對這類環保企業應減征或免征企業所得稅，對生產用房免征房產稅，對生產用地免征土地使用稅。
    7、對如鋼鐵、化工、造紙等防治水污染費用開支特別大的工業企業，可在一定限度內設立“防治水污染公積金”，并允許計入虧損金額。
    （七）納稅期限。按月申報，按期繳，逐月結清上月稅款。
    （八）納稅地點。由納稅人向其機構所在地主管稅務機關繳納。

　　
參考文獻
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