方 華  劉建萍  陶田

 　　摘要：  本文研究了BOT項目融資在我國的現狀及主要特點，并通過與發達國家BOT項目融資方式的對比，分析了我國BOT存在的問題，最后提出了將民間資本引入我國基礎建設領域的一些思路。

　　關鍵詞：BOT，項目融資，民營經濟，民間資本，基礎設施

 一．BOT的概念、產生及風險管理

　　BOT是英文“build－operate－transfer”的縮寫，譯意為“建設一經營一轉讓”，是私營企業參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的一種方式。BOT方式在不同的國家有不同稱謂，我國一般稱其為“特許權”。

　　BOT作為項目融資的一種方式，是國際經濟合作發展到一定階段的產物。在第一次世界大戰之前，許多基礎設施建設項目（如鐵路、公路、橋梁、電站、港口）就已開始利用私人投資，然而一戰后直至二戰后相當長的一段時間里，基礎設施建設主要由政府部門來承擔。這種模式給各國政府帶來了許多負擔。

　　70年代末到80年代初，世界經濟形勢逐漸發生變化。經濟發展、人口增長、城市化等導致對交通、能源、供水等基礎設施需求的急劇膨脹；經濟危機和巨額赤字使政府投資能力大為減弱；債務危機使許多國家的借貸能力銳減，從而亟需減少投資項目的預算資金。赤字和債務負擔迫使這些國家在編制財政預算時實行緊縮政策，轉而尋求私營部門的投資。各國逐漸重視挖掘私營部門的能力和創造性，利用私營部門的資金進行基礎設施建設。在這種背景下，BOT方式開始在一些國家得到運用和推廣。BOT這一術語在1984年由當時的土耳其總理厄扎爾首先提出。

　　BOT投資的最大優點，便是將基礎設施行業的投資大、回收慢的風險由參與方合理分擔，特別是由于得到東道國政府的支持，使得整個項目的風險減小。具體來說由不同的責任人承擔。（1）政治風險。政治風險即東道國政府的政治、法律的變動對項目的不利影響。這由東道國政府承諾保證。（2）貨幣兌換和匯出風險。因為BOT投資與貸款以外幣為主，而項目的收入一般皆在東道國內，在貨幣尚未自由兌換及資本項目尚處于控制的國家，存在貨幣兌換和匯出風險。這也應由東道國政府承諾保證。（3）項目經營風險，即項目受市場的各種不確定性因素及經營管理水平的影響，使項目的實際收益低于預期收益。這主要由發展商承擔。（4）還貸風險。BOT投資的貸款屬于無追索權或有限追索權的項目融資，投資者承擔的風險以投資額為限，還貸風險則通過權益抵押即特許經營權抵押擔當。（5）項目工程風險。BOT投資的土建工程量的比率較一般投資大，因此工程風險也相應的較大。這由工程承包商通過交鑰匙合同全權承擔。（6）不可抗拒風險。這是任何項目都難避免的，但若保險公司愿承保該風險，便可通過保險的形式將該風險轉移給保險公司，否則由發展商承擔。

　　二．BOT國際比較

　　發達的市場體系和健全的法制體系與BOT作用的發揮密切相關。一般而言，發達國家各類經濟法規健全，政策透明度高，市場競爭有序而高效，為BOT的發育提供了良好的土壤。所以，BOT在發達國家運作比較規范，政府對BOT的管理方式也比較成熟。但是發達國家對BOT的管理方式也不盡相同。大體上可以分為兩種模式：一種是建立對國內所有BOT項目都適用的通用法規的管理模式，另一種是針對每一個BOT項目的具體情況定立單獨的具有法律效力的合同或協議的管理模式。如香港采用了后一種模式，即單項立法模式。澳大利亞屬于市場經濟國家，其現有法律結構能夠滿足實施BOT項目的要求，因此澳大利亞沒有BOT專門立法通用了

　　迄今為止世界上最龐大的BOT項目當數英法海底隧道工程。它實際投資愈百億美元，特許期長達55年，皆為世界第一。該工程有兩大顯著特點：其一，如此巨大的融資沒有依靠海外而采取就地融資，從而避免了外匯風險；其二，如此巨大投資和特長的投資期，使有關私人部門承擔了巨大的風險，而政府承擔的風險卻異乎尋常的少。政府許諾的條件：1、55年的特許期；2、項目公司的商務自主權；3、33年內不再設立英法間的二次聯接設施。可以說英法政府沒有承擔任何風險。

　　發展中國家開始運用BOT方式的時間較晚，與經濟相關的立法不完善，市場的秩序與效率都比不上發達國家，所以BOT投資管理尚不規范，不同的BOT項目間條件差異較大。泰國、菲律賓和印度等發展中國家的政府由于急于解決基礎設施的嚴重落后的問題而饑不擇食，其共同問題是以政府名義作出的承諾太多，這種實踐既不能普遍推廣，又遺留了許多問題。

　　三. BOT在我國的發展現狀及主要特點

　　我國第一個BOT基礎設施項目，是1984年由香港合和實業公司和中國發展投資公司等作發起人在深圳建設的沙角某電廠。當時BOT項目在我國剛剛出現，從中央到地方對該項目評論較多，焦點是項目公司的回報率是不是太高了，經過十年的運作，該項目取得了成功，其工期提前一年竣工，只用了22個月，1986年獲得了英聯邦土建大獎，更為重要的是目前該日電廠供電成本低于廣東省國營電網。廣東省經委曾組織人力對承包商的回報進行調查，得出的結論是回報率高是合理的。

　　1995年初，國家計委開始組織BOT試點工作，摸索在國內開發BOT項目的經驗。1995年5月8日，國家計委批準了第一個BOT試點項目廣西來賓某電廠，這個消息當時在國外引起很大反響。

　　迄今為止，我國已陸續建設了數十個BOT項目（如北京高速公路、上海大場自來水廠、上海延安東路隧道復線、丁渠火電廠等）。縱觀我國的BOT項目，大都具有以下特點：

　　第一，發展商一般都是外商。在我國，BOT投資方式又稱“外商投資特許權”投資方式，這與BOT投資在我國興起時的經濟環境相適應。

　　第二，對外商的優惠較多。在改革開放的頭十多年內，為吸引外資，引進先進技術，對外商給予比國民待遇更為優惠的待遇，而BOT項目更甚。

　　第三，項目分布面較窄。

　　四. BOT在我國的發展前景——將民間資本引入基建領域

　　從以上論述中不難看出，發達國家和發展中國家在采用同一種投資模式上有明顯的不同。發達國家的政府承擔很少的風險而發展中國家的政府卻大包大攬，發達國家主要依靠本國私人資金而發展中國家將BOT當成一種吸引外資的方式。發展中國家用來吸引外資的BOT項目常常步入各種困境之中，如匯率風險問題、貨幣兌換的困難、國際慣例與國內現狀的矛盾等等。與此相反，發達國家的BOT項目盡管工程龐大、技術復雜，卻很少采用外資。其項目成功率也遠高于前者。

　　但我們不能因此就一味模仿發達國家的經驗，畢竟我們有著不一樣的國情。在今天外資公司卯足勁占領中國市場的時候，國內資本的實力似乎略顯不足，如果外資對國內資本特別是民間資本的擠出效應一旦形成，情況將會極為嚴重。但并不能說國內資本沒有發展潛力，問題在于國內資本特別是民間資本尚未形成一個暢通的投融資渠道。

　　 (一)目前國內民間資本積聚而無正確的流向

　　改革開放以來，由于各種因素的作用，非國有經濟發展速度一直比較快，截至2001年底，私營企業數為202.85萬戶，從業人數為2235萬人，注冊資本為1.82萬億，產值為1.83萬億，社會消費品零售額為6245.05億元，分別比1989年增長了21.39倍、12.74倍、215.81倍、187.87倍、182.68倍。個體工商戶為2433萬戶，從業人員為4760.27萬人，注冊資本為3435.97億元，產值為7320.01億元，社會消費品零售額為1.15萬億，分別比1989年增長了95%、1.45倍、8.9倍、12.09倍、9.03倍。

　　（二）民間資本參與BOT項目的可行性

　　1. 私營經濟是良好的市場主體。

　　它是獨立的法人，有明晰的產權，符合“自主經營、自負盈虧”的原則。由于它有良好的激勵機制和約束機制，所以在市場經濟條件下它能自覺地按照市場信號開展業務活動。在對待風險的問題上，它能客觀地分析、理性地決策。

　　2. 民間經濟逐步具備了管理現代化企業的能力。

　　經過20年來的發展，一些規模較大的民營企業，其管理者素質和企業經營機制往往更適應現代企業運營機制的需要。一些民營企業不僅涉及一般加工工業和商業服務業，而且涉及高科技產業，不少民營企業在企業規模、產值、利潤等方面都可以排在本行業前列。城市基礎設施行業，如公交、路橋、供熱等不需太多的高新技術，投資者可以比較容易的開展經營，因而也適合民間投資。

　　3. 城市基礎設施行業對民間投資有足夠的吸引力。

　　市政服務業具有用戶明確、需求穩定、風險較小的特點，以往經濟效益較差，部分原因是認為壓低了服務價格，由財政資金進行“暗補”。如果從觀念上明確城市基礎設施建設和經營領域實行市場經濟法則，通過一些政策手段，吸引財政資金以外的多種投資是完全可能的。

　　(三)鼓勵民間資本進入基建領域的意義——鼓勵建立中小企業投融資體系

　　鼓勵民間資本采取聯合、聯營、集資、入股方式進入基礎設施建設領域；同時采取項目分割的方式，降低民間資本進入的門檻。民間資本進入基礎領域的方式存在著相當大的產業壁壘。加上我國民間資本多半是小額資本，單個民間資本不足以形成進入基礎領域的力量，民間資本進入的方式只能是聯合、聯營、集資、入股方式。因此，應當采取有力措施，鼓勵和支持民間資本以聯合方式進入基礎設施建設領域。

　　吸收非國有經濟參與基礎領域建設是我國開放市場、打破壟斷、加快基礎領域改革的重要途徑。長期以來，我國政府是基礎領域和基礎產業的主要投資者，也是經營者。從資金來源看，主要依靠政府的公共預算和發行債券，渠道單一，資金嚴重短缺。從投資方式看，主要采取直接投資方式，企業投資主體缺乏風險約束機制，普遍存在著重復投資、管理落后、投資回報率低、經濟效益差等問題。能否有效的解決上述問題，使基礎設施建設起到促進未來經濟社會發展的作用，一要看能否有效動員民間和境外資本進入基礎領域；二要看能否大幅度提高投資效益。

　　加快實現投資主體轉換是我國基礎領域改革的基本任務。無論從投資，還是從基礎領域市場化改革來說，政府都不可能成為基礎領域的投資經營主體。1998年以來的實踐證明，僅靠政府以獨立投資和直接投資的方式無法解決資金短缺問題，更無法緩解基礎設施落后的局面。相對于幾萬億的社會資本，政府投資對經濟的拉動力是有限的，難以持久的。只有充分調動社會民間資本的積極性，吸引民間資本投資基礎領域，才是解決這一矛盾的根本途徑。

　　但我國目前的非國有經濟規模不大，大多為中小企業，在發達國家比如美國，中小企業已成為市場的主體，在大多數發達的市場國家，促進和扶持中小企業發展都是政府干預經濟和社會發展政策的一個重點，如日本、美國、加拿大、法國、英國等都建立了由政府主持或政府出資為主的中小企業信用擔保體系。而我國中小企業目前要比較順利進入投融資領域的關鍵則要取決于良好的信用體系的建立，因為我國目前尚未建立起相應的信用評級機構和體系。而采用BOT吸引民間資本的好處就在于引入政府信用，讓中小企業順利進入投融資領域，直到建立起完善的信用體系。

　　此外，按照發達國家的通行作法，這個問題還應從以下幾方面入手：

　　1. 完善中小企業金融支持的法律法規建設。

　　建議與大多數市場經濟國家一樣，將中小企業視為統一整體，并以此為基礎，制訂《中小企業基本法》或《中小企業促進法》等法律法規，使中小企業管理走上法制化軌道。《中小企業基本法》或《中小企業促進法》中應含有中小企業金融機構的設立、中小企業融資措施等規定。

　　2. 發展多種形式的中小企業銀行。

　　仿效發達國家的做法，設立中小企業政策性銀行，專門扶持中小企業的發展。同時，促進中小銀行發展，建立多層次的商業銀行體系，滿足不同規模企業的融資要求。

　　3. 發展各種類型的中小企業貸款擔保機構。

　　擔保基金和擔保機構是中小企業融資服務體系中最重要的組成部分之一。中小企業一般資產較少、風險較大、資信等級較低，中小企業在健全的融資擔保系統缺位的情況下，要獲得銀行貸款是很困難的。有了擔保基金和擔保機構的支持，銀行就可以降低風險，而中小企業又能更容易地獲得貸款。

　　4. 積極探索中小企業直接融資模式 。

　　拓寬中小企業特別是高新技術中小企業股權融資的渠道。在條件成熟時，允許符合條件的各類所有制中小企業特別是高新技術企業有選擇地到上海、深圳上市融資。同時，一方面應支持我國－些優秀高新技術中小企業到香港的二板市場上融資，另一方面借鑒國外一些地方的成功做法，在適當的時候、設立內地的第二板塊市場。

　　試點設立中小企業產業投資基金、高新技術風險投資創業基金，增強中小企業的資本金實力。

　　拓寬中小企業尤其是高新技術中小企業債券融資的渠道。

　　5. 建立健全中小企業金融支持社會輔助體系。

　　建立健全中小企業金融支持社會輔助體系，主要是完善包括中小企業服務中心、輔導中心、咨詢公司、會計師事務所、律師事務所、資產評估公司、稅務代理公司等在內的社會化中介服務機構和以貸款評估、信息咨詢、管理咨詢技術合作等為主要內容的中小企業社會化服務體系。

　　通過以上論述，我們不難看出BOT項目融資已經引起了包括發達國家在內的世界范圍內的廣泛關注并且在實踐中也取得了相當程度的成功。但發達國家、地區與發展中國家、地區的實踐卻大有不同，因而各自成功的程度和對風險的規避程度也不相同。對于我國來說，我國基礎設施建設資金嚴重短缺，采用BOT方式融資可緩解這一矛盾，并且可以吸收國外先進的管理和運作模式，具有很大的現實意義，并且已在很多項目的實踐上取得了成功。但我們不能陷入一些發展中國家把BOT融資當作引進外資的手段的怪圈，應大力引進民間資本進入基礎設施建設領域，并以此為突破口，借助BOT融資中的政府信用最終為以大多以中小企業形態存在的民間資本建立一個正常的投融資渠道，從而減少資金的浪費，提高民間資本的使用率，而基礎設施建設成為國民經濟發展的、瓶頸這一問題也會進一步得到解決。

參考文獻：

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（作者單位：上海理工大學商學院，200031，上海復興中路1195號）