《中華人民共和國物權法》2007年3月16日經十屆全國人大五次會議通過，將于2007年10月1日實施。《物權法》第223條所列舉的可用于質押擔保的權利種類卻沒有將收費權明確列入其中，這就使得今后再以收費權質押將缺少明確的法律依據。

　　但這是否意味著《物權法》不承認收費權質押的合法性，以后再以收費權質押就屬于非法質押了呢？鑒于目前的經濟活動中收費權質押已經被廣泛采用，如何理解收費權質押的合法性問題，尤其是在將來的司法實踐中會被如何認定，必然成為相關各方認真關注的焦點。

　　我國有關收費權質押的相關立法概述

　　梳理一下我國立法中關于收費權質押的相關規定及其發展演變的軌跡，有助于對《物權法》第223條規定的可用于質押擔保的權利范圍作全面理解，也有利對收費權質押的合法性問題作出準確判斷。

　　我國現有的法律規定中關于收費權可用于質押擔保的明確、具體的依據，主要體現在最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》的相關規定中。針對《擔保法》第75條（4）規定的“依法可以質押的其他權利”，最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第97條規定：“以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產收益權出質的，按照擔保法第75條第（4）項的規定處理”。本條規定雖然將可用于質押的收費權類型僅局限于以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等“不動產收益權”范圍，但卻使收費權可以用于質押擔保有了明確、具體的法律依據。

　　此外，國務院1999年《關于收費公路項目貸款擔保問題的批復》規定：“法人可以用收費公路的收費權質押方式向國內銀行申請抵押貸款，以省級人民政府批準的收費文件作為公路收費權的權力證書，地市級以上交通主管部門作公路收費權質押的登記部門。質權人可以依法律和行政法規許可的方式取得公路收費權，并實現質押權。有關公路收費權質押的具體管理辦法由交通部、人民銀行聯合制訂”。國務院2001年1月1日發布的《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》第（4）條規定：“國家開發銀行新增貸款逐年提高用于西部地區的比重。擴大以基礎設施項目收費權或收益權為質押發放貸款的范圍”。國務院西部開發辦2001年8月28日發布的《關于西部大開發若干政策措施的實施意見》第5條（13）項規定：“加大金融信貸支持。擴大以基礎設施項目收益權或收費權為質押發放貸款的范圍。繼續辦好農村電網收益權質押貸款業務，開展公路收費權質押貸款業務，創造條件逐步將收費權質押貸款范圍擴大到城市供水、供熱、公交、電信等城市基礎設施項目。對具有一定還貸能力的水利開發項目和城市環保項目?如城市污水處理和垃圾處理等?，探索逐步開辦以項目收益權或收費權為質押發放貸款的業務”。在此基礎上，國務院一些相關部委和地方人大、地方政府也相繼出臺了一些依托于固定資產的收費權可用于質押的相關規定。

　　從上述規定的內容看，雖然可用于質押的收費權范圍或受到地域的限制（如僅限于西部），或受到類型范圍的限制（僅限于依托固定資產取得的收益），有很大的局限性，但其發展趨勢卻是可用于質押的法定的收費權利類型和范圍在逐步擴大。但是，《物權法》的出臺卻似乎使這種趨勢發生了逆轉，同時也使以收費權質押的合法性產生了疑問。這不僅是因為《物權法》第223條明確列舉的可用于質押的權利中并不包括收費權，還因為《擔保法》第75條（4）規定的是“依法可以質押的其他權利”，而與之對應的《物權法》第223條（7）的表述卻是“法律、行政法規規定可以出質的其他財產權利”。廣義的理解，“法”不僅包括我國的最高立法機關全國人大所制訂的法律和最高行政機關國務院所制訂的行政法規，還包括國務院各部委、地方政府、地方人大制訂的行政規章、地方性法規和最高人民法院的司法解釋等規范性文件。由于《物權法》和《擔保法》對“可以出質的其他財產權利”的限定條件不同，對以收費權質押是否合法的判斷就可能得出不同的結論。《物權法》施行前，以公路等固定資產收費權質押可以被認定為合法；但在《物權法》施行后，以《物權法》的規定來判斷，其合法性就可能會受到質疑。

　　以收費權質押擔保的合法性在法理上并無大的障礙，其合法性不應當被輕易否定

　　如前所述，基于《物權法》與《擔保法》的不同規定，以司法解釋、行政規章、地方法規等規定為直接依據的收費權質押的合法性可能會受到質疑。怎樣理解以收費權質押的合法性問題？《物權法》實施后，再以收費權質押是否就不合法了？筆者認為，還不能簡單地得出這樣的結論。

　　首先，《物權法》第223條對可用于質押的權利范圍的規定是列舉性的規定，而不是禁止性的規定。以該條規定所明確列出的權利種類之外的其他權利質押可以據此被認為沒有明確的法律依據，但沒有法律依據并不能等同于違法，更不能被理解為法律所禁止。

　　其次，質押關系屬于合同關系的一種。當事人選擇以收費權質押的約定，并不屬于《合同法》第52條（5）所規定的“違反法律、行政法規的強制性規定”，應被認定為無效的法定情形。依據《合同法》第4條“當事人依法享有自愿訂立合同的權利，任何單位和個人不得非法干預”的合同當事人意思自治原則，當事人選擇以收費權質押，應當被認定為有效。

　　第三，如前所述，目前國務院出臺的一些規定中已經有了一些收費權可以用于質押的相關規定。雖然依據這些規定，可用于質押的收費權范圍或受到地域的限制（如僅限于西部），或受到類別范圍的限制（僅限于依托固定資產取得的收益），有很大的局限性，但地域和類別的局限性，并不能改變其屬于行政法規的立法層級，其中規定的可用于質押的收費權，應當被認為屬于《物權法》第223條（7）中規定的“行政法規規定可以出質的其他財產權利”的范疇；以這些收費權質押，應當被認定合法。

　　第四，依據《物權法》第223條（7）“法律、行政法規規定可以出質的其他財產權利”的規定，可以認為最高人民法院在《物權法》實施以后再以司法解釋的相關規定擴大可用于質押擔保的法定權利范圍的行為屬越權立法行為，但并不能認為最高人民法院在《物權法》實施之前以司法解釋的相關規定擴大可用于質押擔保的法定權利范圍的行為也屬于越權立法行為。《物權法》實施前最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第97條“以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產收益權出質的，按照擔保法第75條第（4）項的規定處理”的規定，是以《擔保法》第75條第（4）項規定為依據制訂的，是從屬于法律層級的上位法——《擔保法》中引申出來的，并不屬于越權立法。該司法解釋應被視為《擔保法》的組成部分，該司法解釋中規定的可以用于質押的收費權，應被認為屬于《物權法》第223條（7）規定的“法律”規定的可以出質的其他財產權利的范疇，進而可以認定以收費權質押也符合《物權法》第223條（7）的規定，并不違法。

　　第五，從法的適用原理看，特別法應當優先于一般法。就物權的全部內容看，質押權只是物權所包含的諸項權利中的一項；就質押權的相關立法而言，《物權法》屬于一般法，《擔保法》屬于特別法。因此，雖然從立法層次上看，《物權法》和《擔保法》同屬于“法律”，但在對收費權質押是否合法的判斷問題上，卻應當優先適用《擔保法》，而不是《物權法》。既然最高法院的司法解釋應被視為《擔保法》的組成部分，因此，即使《物權法》和《擔保法》關于可用于質押的權利的法定范圍真的有沖突，也應當認為以收費權質押合法。

　　以收費權質押的擔保方式理論上不成問題，實踐中也已經被廣泛采用，并且也的確能夠起到較好的擔保效果，因而其合法性不應當被輕易否定

　　從理論上分析，可以有效地起到擔保作用的用于質押的權利應當具備三個基本條件：1．權利本身有一定的經濟價值，并且可以以貨幣的形式被量化；2．可以通過一定的合法途徑實現其價值；3．用于質押的權利允許被依法轉讓。收費權具備這三個基本條件，因此被用于質押擔保后可以有效地起到擔保作用，在理論上不成問題。

　　以收費權質押在實踐中也已經被廣泛采用。事實上，與其他一些權利（如《物權法》第223條（6）規定的“應收賬款”）相比較，以收費權質押對質權人來說可控性更強一些，風險更小一些，擔保效果也會更好一些；而以“應收賬款”質押的可控性很差，風險很大，擔保效果也很難保證，其主要原因在于：

　　首先，應收賬款權的產生是否真實，是否存在瑕疵，質權人很難了解。即使出質人與債務人合謀欺詐，比如，雙方簽訂虛假的、根本就不準備履行的買賣合同或者服務合同，虛構應收賬款，質權人也很難知曉，從而面臨風險。

　　其次，在質權行使的期限到來之前應收賬款權是否發生變化，質權人也很難預料和掌控。比如，合同簽訂時雖然是真實的，但在履行過程中，作為出質人的供方卻因無力提供符合質量要求的產品或服務，作為債務人的需方就有權拒絕接受所購買的產品或服務，同時拒絕付款。應收賬款權將因此而落空，質權也將隨之落空。又如，合同簽訂后，出質人與債務人又通過簽訂合同變更協議、合同轉讓協議、合同終止協議等，對原合同進行變更、終止、解除，使應收賬款權部分或全部落空。再如，債務人提前向出質人付款，也可能使應收賬款權在質權到期行使前已經部分或全部消滅，質權落空。

　　第三，目前我國還沒有制度化的應收賬款交易市場，質權人除了直接向債務人收取應收賬款以實現質權外，并沒有其他可靠的實現途徑，很難像同屬于債權范疇的票據、債券那樣可以通過背書、貼現等方式交易轉讓，債權隨時可能得以實現。即使將來在國家的主導下建立了制度化的應收賬款交易市場，也會因應收賬款所體現的債權的可靠性和信用度遠低于票據、債券等所體現的債權而很難進行交易；勉強進行交易，其價值難免要大打折扣，使質權部分甚至全部落空。

　　而目前用于質押的“收費權”通常依托于不動產范疇的公路、橋梁、隧道、渡口、電廠、污水處理廠等基礎設施，收入較為穩定可靠，加之收費權利通常要經過一定的行政許可審批手續，持有收費文件或收費許可證后才能行使，出質人虛構事實比較困難；在主管部門進行質押登記后，出質人想重復質押或擅自改變也比較困難，質權人便于掌控，風險相對較小，質押效果也會相對較好。

　　一點建議

　　如上所述，雖然《物權法》第223條明確列舉的可用于質押的權利中并不包括收費權，也并不能據此輕易否定以收費權質押的合法性。事實上，質權人接受以收費權質押的風險通常要小于接受以應收賬款質押的風險，《物權法》明確規定的可用于質押的具體權利中為何要增加并未在實踐中被廣泛采用的“應收賬款”，而放棄已經在實踐中被廣泛采用的“收費權”，的確有些令人費解。建議盡快通過適當的立法途徑將收費權明確列入可用于質押的法定的權利范圍，以避免對收費權質押是否合法的不必要的爭議，為相關經濟活動的穩定運行營造更好的條件和氛圍。

（作者單位：北京政法管理干部學院經貿法系）