江蘇發展區域供水整合供水資源的模式分析

丁伯康
江蘇現代資產投資管理顧問有限公司

　　“十五”期間，江蘇省建設廳圍繞城市市政公用基礎設施服務向農村延伸，服務城鄉和農村的目標，在全國率先提出“統籌城鄉發展區域供水”，實施區域供水資源整合的要求。并在此期間完成了《蘇錫常地區區域供水規劃》、《寧鎮揚泰通地區區域供水規劃》的編制并經政府批準后實施，2005年又將完成《蘇北地區區域供水規劃》的編制工作并上報政府批準。
　　 近日，又從江蘇省建設廳證實，江蘇省已將實施區域供水工程列為省重點建設項目，在土地、稅收等方面給予優惠，并明確在省征收的城市污水處理費中，每年安排專項資金，補助跨省轄市之間的區域供水建設。
　　 日前，在江蘇省建設廳組織的“江蘇省城鄉統籌發展區域供水論壇”上，各地政府就各自實施區域供水以及市場化融資等方面的經驗進行了廣泛的交流。我公司專家就江蘇發展區域供水，整合供水資源的模式進行了分析?，F提供出來，供大家參考。

一、 江蘇省區域供水發展現狀及規劃

　　據2004年統計，江蘇省縣以上城市共有地表和地下水廠101座（其中地下水廠20座），供水能力為1445.93萬立方米/日，供水服務人口達到2387.59萬人，管網總長度為43194.14公里；年供水總量28.83億立方米；年節水總量達到3.88億立方米；市級城市用水普及率達94%，縣城用水普及率達86.56%。同2000年相比，5年來供水能力年均增長5.02%，供水總量年均增長4.05%，服務人口年均增長9.65%。城市供水設施能力基本滿足了經濟社會發展和城市化的需求。
　　 到2004年底，蘇錫常地區就已經基本完成了區域規劃的供水建設任務，自2001年以來，累計完成投資92億元，建成區域水廠規模302萬立方米/日，完成了244個鄉鎮的聯網供水，同時開展進村入戶管網建設和改造，95%左右的行政村已經受益。到2004年底，該地區4560多眼深井被封，地面年沉降速率控制在10～15毫米范圍內，初步遏制了地質災害的發生發展，也保障了京滬鐵路、滬寧高速等重大基礎設施的安全。在建設任務基本完成后，為了提高資源的綜合效率和供水企業管理水平，該地區的供水企業還開展了一系列供水資源整合和供水企業資產重組工作。
　　 目前，《寧鎮揚泰通地區區域供水規劃》的實施工作也已經全面展開，南京江寧區、高淳縣已經完成了21個鄉鎮的供水，南通市實施了通如引江供水工程，泰州市、靖江市、丹陽市以及揚州市相繼完成了部分供水工程的建設任務?？傮w而言，該地區的區域供水的建設等各項工作處于推進階段，相對于蘇錫常地區來說，建設任務還比較艱巨。
　　 蘇錫常地區年內要全面完成區域供水建設，基本實現“進村入戶”；蘇中地區要在“十一五”期間完成75%以上的鄉鎮聯網供水。同時，2005年底《蘇北地區區域供水規劃》編制也要完成，并報請省政府批準實施。

二、 江蘇發展區域供水所面臨的主要問題

　　目前蘇南和蘇中地區的區域供水都取得了一定的成績，蘇北地區的供水規劃年內也將完成編制任務并報省政府批準，江蘇省的區域供水事業走在了全國前列，但是，通過我們的跟蹤調研，發現目前各地方有限的供水資源分布較為分散，供水矛盾還比較突出，管理體制不順，其主要問題集中表現在以下方面：
　　 1、供水資源主要分布在城市供水企業、鄉鎮供水企業、大中型工業企業、部隊等各類性質的單位，涉及多個產權主體，行業管理難度大。
　　 2、資源浪費嚴重，部分企業產能過剩，規模效益難以發揮，而部分地區卻供水能力不足，滿足不了生產和生活要求；其是一些大中型企業的自備水廠資源浪費比較嚴重，加之管理體制不順，管理難度也較大；鄉鎮供水企業受管理水平和投資能力所限，導致整體社會投資的綜合效率降低。
　　 3、資金來源仍然是發展區域供水所面臨的主要問題，目前各地主要的資金來源仍然是各級政府，市場化的融資方式還鮮有嘗試。
　　 4、收費管理混亂，鄉鎮地區水費及代收政府規費的收繳率偏低，部分地區還存在污水處理費的挪用等違規的現象，已經引起了相關政府部門的高度關注。
　　 5、部分地區實施“同城同價”后，鄉鎮供水單位受資源所限，供水服務質量卻難以提高，服務方面的矛盾比較突出。
　　 6、部分地區由于存在民營化成分，資源利用、整合和管理出現了一些問題。
　　 7、由于管理體制不順，導致部分用戶（如城市新區、偏遠的鄉鎮用戶等）在供水水質、供水服務、水質安全等方面還得不到足夠的保證。

三、 江蘇發展區域供水的模式分析

　　區域供水是指水源相對集中、供水范圍覆蓋多個區域、供水管網連成一片的供水系統。這種供水系統的優勢在于合理利用水資源、形成規模效應，提高供水的專業性、合理性、安全性和經濟性。所以，區域供水工程又被稱之為“促進城鄉統籌發展、造福于民的民心工程”。
　　 江蘇省在實施區域供水資源整合的過程中重點強調了以下五個方面的目標：
　　 （1） 通過整合區域供水資源，理順投資管理體制，規范收費管理，杜絕政府規費的違規占用和國有資產流失；
　　 （2） 促進供水企業提升管理水平，發揮規模效益，從而提高企業的運營效率和社會綜合投資效益；
　　 （3） 通過資源整合解決鄉鎮用戶在供水水質、水壓、安全、服務等各方面的供水矛盾，提高水務投資的社會效益；
　　 （4） 通過整合理順資源（資產）的管理體制，為實施水業市場化和市政公用事業的特許經營創造條件；
　　 不過，江蘇省各地政府在實施區域供水的過程中，都面臨著以下幾個方面的問題：供水規劃滯后、資金來源不足、施工組織困難、水價改革滯后、水費回收困難等，其中最為突出的問題當數資金問題，因區域供水工程投資額巨大（蘇錫常地區已經累計投資92億元，尚未能全面完成規劃的任務），資金籌集困難，同時其他方面的改革也因觸及到方方面面的利益而困難重重。但是，他們從投資主體、投融資模式、管理模式方面都進行了大膽的創新。通過整合區域供水資源和市場化運作，解決資金難題。
1、投融資創新的主要模式
　　 我們通過分析，發現江蘇省各地市政府結合地方供水事業發展的現狀、供水規劃以及經濟發展水平等情況，在實施區域供水工程的過程中，都進行了一定程度的投融資創新，摸索出適合自身特點的投融資模式。各地在實踐中嘗試的主要投融資模式基本上可以歸納為四類：
　　 常熟模式：由政府主導，將原分屬各鎮和水利、電力系統的30多個小水廠全部劃歸市自來水公司，改為營業所。原來供水管網無償劃撥給市自來水公司，必要的供水設施和經營場所實行有償轉讓。市自來水公司同步實施“事改企”，人員身份轉換到位，納入公司統一管理。經過上述改革和整合，供水項目的投資、建設、運行和管理全部集中在市自來水公司，實現了全市的供水一體化管理。
　　 無錫模式：區域供水建設工程采用分級分段負擔，水廠和大型的增壓站由市負責建設，市到鎮的管網由市、區兩級政府共同投資（市自來水公司承擔2/3，區鎮承擔1/3）；鎮到村的管網由各鎮自籌為主、區政府適當補助；青苗賠償和路面修復由各鎮承擔。無錫惠山區則按照“總體概算、分年推進、分級負擔、多元投入”的原則，由區鎮村共同負擔，同時爭取社會資本的參與，從而保證資金落實。
　　 南通模式：南通市自來水公司負責凈水廠的建設和生產，通州、如東兩縣（市）負責輸水管網和增壓站的投資建設。南通市自來水公司以出水流量為產權分界點，負責水壓、水質、水量和安全優質供水，并以躉售價向兩縣（市）供水，下屬縣（市）自主管理和收費。南通市在西北片（如皋、海安）區域供水時則采用BOT方式，引進了社會資本亞洲環保投資，由社會投資者負責凈水廠、供水管線和增壓站的投資建設，投資商以躉售價向兩縣（市）供水。
　　 江陰模式：在具體操作上，按照“四個一點”的原則進行運作，即“財政補貼一點、集體投資一點、群從承擔一點、社會籌措一點”，材料成本費由群眾自行承擔，但明確費用上限。同時，各級政府充分利用市場機制，吸引民間資本投入，鼓勵社會和個人捐資，支持農村改水。
2、管理創新的主要模式
　　 江蘇各地在完成區域供水工程融資建設的同時，在運營管理上，也進行了一定的創新，其主要包括以下幾種經營管理模式：
　　 （1）集中管理、統一收費模式。即對于市域范圍內的全部供水資源（人、財、物、收費權）全部集中在一個產權主體內運行，從制水、輸配、銷售、收費、融資、投資等等實行一體化的管理。常熟市、太倉市成功采用了該模式，目前各項管理工作比較規范和高效。
　　 （2）“分散管理、統一收費”模式。這是在供水資源整合過程中，由于實行資產一體化管理有難度，而不得不采取的變通方式。目前有的市采用了這種在全市實行統一的水價，再根據物價局核定的價格給各鄉鎮一定的補貼，不過收費管理統一有城市水司負責。這種模式在實際執行過程中有一定的難度，目前正在著手進行資源整合和管理上的改革。
　　 （3）多家供水企業并存的分級供水，分級管理模式。是城市水司與一個鄉鎮或者幾個鄉鎮組建供水公司，也可以通過市場化運作，成立獨立的水務公司；在水價方面，各鎮根據資產投入情況還可以適當加價。這種模式由于企業運行和管理的差異性比較高，對政府以及行業監管部門來說，管理和協調的難度比較大。

四、 江蘇省區域供水的發展趨勢

　　江蘇區域供水投資建設已經在江蘇省的蘇南、蘇中和蘇北全面展開，并取得了階段性的成果，社會效益和經濟效益逐步顯現?；仡櫧K省區域供水的發展歷程，并結合江蘇區域供水的發展規劃，我們可以將江蘇區域供水事業的發展階段和趨勢分為如下四個階段：
　　 規劃階段：從1990年開始，江陰市南閘鎮率先提出了實施鄉鎮長江自來水聯動供水工程，從而拉開了區域供水的序幕，1996年2月，國家計委批準了蘇南區域供水項目的立項，并于1998年12月份批準了項目可研報告，2000年一期工程全面開工。
　　 實施階段：自2001年開始，《蘇錫常地區區域供水規劃》編制完成，并經省政府批準實施，標志著全省區域供水事業發展進入全面實施階段。
　　 整合階段：在江蘇區域供水工程的主要建設任務完成后，管理和資源整合將被提上議事日程，目前蘇南地區的主要城市都先后啟動了這方面的工作，從而進一步理順了投資和收費管理體制。但是，相對落后的蘇北地區，有可能要推后一段時間。因此這個階段預計要持續到2020年左右。
　　 提升階段：江蘇區域性的供水資源整合完成以后，江蘇的供水企業將面臨供水管理、供水技術和服務水平的全面提升。通過投資多元化、經營市場化、管理現代化的改造，和現代企業制度建立，大力引進世界先進水務技術、水務管理，提升整個供水企業的社會化服務的能力和水平。
　　 隨著江蘇省相關政策的實施和完善，江蘇區域供水工程將會取得越來越明顯的成就。

2005-11-20