高　堅
　　
　　城市化是綜合國力和國際競爭力的集中體現，也是人類文明進步的標志。綜觀各國發展的歷史，城市化是經濟社會發展的必然規律。在現代社會，城市成為經濟與社會發展的中心。經濟越發達，城市化程度越高，城鄉差別也越小。進入21世紀，經濟全球化趨勢加速發展，城市的地位越來越重要。一些國際大都市，既是全球金融中心、貿易中心，也是信息與科技文化的中心。培育和提高城市競爭力，已經成為各國政府的一項重要使命。中國城市化發展，是中國經濟社會發展的重要拉動力量，對世界經濟發展也有重要意義。
　　中國經濟社會發展中的深層次矛盾要得到根本解決，很大程度都將聚焦于城市化進程。目前，中國經濟已經走上了主要依靠內需拉動的增長軌道，將繼續保持持續快速增長。亞洲金融危機以來，GDP增長速度連續5年保持7%-8%，去年達9.1%。我認為，這個高速擴容的趨勢至少要維持10年以上，甚至15至20年也是可能的，體現了經濟社會發展的客觀要求。城市化是消費拉動和投資拉動最重要、最持久的動力，是經濟社會發展的火車頭。工業化必然伴隨著城市化，并帶來生產方式及消費方式社會化的變革。而基礎設施是投資拉動和消費拉動，以及教育和重大科技等社會進步的共同平臺，特別是農村消費的增長是建立在向城市化過渡的基礎上。
　　長期以來，中國工業化使得農村與城市分離，割裂了城市化、社會現代化與工業化的有機聯系，城市化嚴重滯后于工業化。到去年底，中國城市化水平僅40%左右，不僅低于發達國家70%以上的水平，與同等經濟發展水平國家比要低約10個百分點，與同等工業化水平國家比要低約20個百分點。離2020年實現全面建設小康社會目標，還有很長的一段路要走。目前，中國經濟社會發展許多領域廣泛存在的需求沒有得到釋放，包括農民收入增長乏力、就業壓力加大，以及中小民企、縣域經濟等存在需求約束，都是由于城市化滯后于工業化引起的。國際經驗表明，沒有哪個國家能夠拖著扭曲?quot;城鄉二元結構"跨進現代化的門檻。中國要實現全面建設小康社會的目標，城市化加速發展是必然趨勢和重要特點，必須統籌城鄉發展，打破和消除城鄉二元結構，轉移農村富余勞動力。
在推進城市化進程中，要樹立和落實科學的發展觀，把金融和經濟社會的可持續發展結合起來，體現到城市基礎設施融資上。中國是一個發展中經濟、發展中體制、發展中市場。樹立和落實科學發展觀，對于中國建設完善的社會主義市場經濟體制，實現全面建設小康社會，進而實現現代化的宏偉目標，具有重大而深遠的意義。科學發展觀的內容非常豐富和廣泛，是我們黨對社會主義市場經濟條件下經濟社會發展規律達到一個新的認識高度，是對社會主義現代化建設規律的最新理論概括，是我們黨執政理念的一次飛躍。堅持科學的發展觀，其根本著眼點，就是要用新的發展思路實現更快更好的發展。體現在金融上，就是要把金融發展和科學發展觀相結合，立足于科學發展觀來認識金融，積極發揮金融的作用。體現到城市化上，就是城市經濟社會的發展不再以GDP為唯一目標，遵循現代市場經濟、社會、科技，以及城市化發展的規律和趨勢要求，根據中國實際情況選擇自己的城市化道路。加快城市化進程，必須解決兩方面的突出問題：
　　首先，要通過規劃先行，解決城市化的加快與有限的資源供給約束的矛盾，實現環境和資源可持續發展。一是城市發展要同未來的經濟社會發展要求相適應。城市基礎設施，包括道路、供水、供熱、供氣、軌道交通、機場等，是城市發展和正常運轉的基本條件。城市基礎設施建設，具有社會性、公益性的特點，資金投入量大，建設周期長，必須超前規劃。目前各地的規劃水平比較落后，缺少以比較優勢和核心競爭力為中心的城市規劃、產業規劃和區域規劃。在城市規劃中，只注重單個項目，對城市整體的規劃考慮不足，傳統的"攤大餅"式的發展模式比較普遍。城市規劃重要的是體現功能、質量和競爭力，要避免一些國際大都市發展中"摩天大樓"化、低綠化率等"城市病"的出現。這就要求對城市的功能給予恰當的定位，城市基礎設施規劃要做到百年不變，具體建設可以分步實施。
　　二是要使城市建設與現有資源供給相適應。決定城市發展和城市規模的因素很多，最根本的因素是資源，包括自然資源和社會資源，如水資源、土地資源等等。城市經濟具有明顯的規模經濟特征，要走出越大越好的誤區。當城市發展到一定程度，規模凈收益就會因為外部成本擴大而下降。目前違反市場規律的現象普遍存在，城市建設片面追求樓層高、規模大，貪大求洋、甚至違規占用耕地、違規拆遷，侵犯農民利益，這個問題已經引起中央和一些地方領導的重視。必須從各地實際出發，堅持走大中小城市和小城鎮協調發展的有中國特色的城市化道路。防止資源浪費和低水平重復建設，把有限的資金和資源用到點子上。
　　其次，要解決日益增長的城市化發展的融資需求和落后的融資體制之間的矛盾。中國全面建設小康社會面臨的一個重要矛盾，就是日新月異的經濟社會發展需要同落后的融資體制的矛盾。這是社會主義初級階段基本矛盾的重要方面，是基本矛盾在金融和市場體制領域的突出表現。經濟發展需求和金融發展相脫節，是各國經濟社會發展中的常態。這在發展中國家表現尤為突出。同亞洲各國一樣，中國金融體系主要以信貸融資為主，依靠機構拉動，財政融資和證券融資規模小，離市場化的融資體制還差得很遠，體制瓶頸十分突出，未能很好發揮三種融資協調合力的高效率。這個矛盾，在城市基礎設施融資上表現突出：
一是財政融資支撐不力，尤其地方財政信用尚須構建。在高度集中的計劃經濟時期，中國城市基礎設施建設主要靠財政的單一方式，由政府直接組織投資和建設，在當時條件下起到了不可低估的作用，但城市公共設施建設普遍存在"欠帳"。改革開放以來，中國財政收入占國民收入的比重不斷下降。盡管近幾年財政資金用于城市基礎設施建設的絕對額有所增長，但比重仍在下降。這主要是許多地方財政只是"吃飯財政"，拿不出更多的財政資金進行城市公共設施建設。
二是商業性信貸融資大量進入，客觀存在潛在風險。由于目前城市建設從規劃到融資體制、風險控制，以至于整體信用平臺都很落后，需要大力構造、建設，以簡單的商業性信貸的融資方式大量進入，不利于這個領域的風險管理和控制。而且，信貸融資的責任鏈條和追索期限都很長，少數人決定大額資源分配，用短期資金發放長期貸款的問題普遍存在，把風險推遲到將來，使風險積累起來，搞不好會集中爆發。這個信貸融資，尤其是商業性信貸天生的弱點，各國都沒有解決好。從國際上看，主要依靠信貸融資支持城市基礎設施融資，也大多是不成功的。中國以國有商業銀行為主體的商業銀行還沒有發展成為健全有效的市場主體，大量以短期儲蓄資金承擔城市基礎設施項目長期貸款，隱藏著嚴重的流動性風險，還存在低水平、盲目重復建設的現象。
三是證券融資的作用還極為有限。近幾十年，在歐美發達國家城市基礎設施建設及其融資的成功，很大程度上是依賴于發達的市政債券市場。而中國資本市場不發達，證券融資仍處于起步階段，目前股票和企業債券融資占當年城建項目總投資的比重不到1%。資本市場只在微觀層次解決了一些從事城市基礎設施建設的企業的存量盤活問題，對增量部分和重大項目建設，資本市場涉足不多。
　　解決這個矛盾，必須立足中國國情，借鑒國際經驗，把政府的作用和市場的作用結合起來，發揮財政、信貸、證券三種融資協調配合的高效率。在中國這樣一個發展中國家，城市發展及其融資體制建設必然要經過一個整體建設的過程，不可能照搬其他國家的現成模式，也不能走西方國家幾百年自然演變和發展的道路，必須在市場經濟的方向中找到過河的"船"和"橋"。一要發揮財政融資的支持作用。中國財政融資在城市基礎設施融資中的比重雖然有限，卻是必不可少的組成部分，關鍵在于增強地方財政的實力，構建財政信用。二要夯實信貸融資的基礎。利用政府信用的高能量培育微觀和基礎制度建設，培育信用體系，以此作為支持信貸融資的信用平臺。三要積極為市政融資走向資本市場創造條件。證券融資代表著城市基礎設施融資的發展方向，公眾廣泛直接參與，市場監督最嚴，要求最高，效率也最高。從國際經驗看，發達國家為滿足高速發展時期的巨額城建資金需求，通過發行市政債券融入外部資金，都是建立在法定的債務負擔水平之上的。必須通過增強地方政府財政信用，建設市政債券融資的基礎。
　　

　　開發銀行作為政府的開發性金融機構，幾年來積極支持中國城市化的發展，在城市基礎設施融資領域進行了重要而有益的實踐。開發性金融作為一種重要金融形式，承擔著制度建設的先行者、開拓者和先鋒的作用。針對目前信用缺損的國情，開發銀行以國家信用為基礎，用建設市場的辦法實現政府的發展目標，把政府和企業客戶納入風險控制的框架，幫助提升信用等級，打通融資渠道，彌補制度落后、體制缺損和市場失靈，支持經濟發展、融資體制，以及相關金融市場建設。幾年來，在城市基礎設施領域，開行發揮了主力銀行作用。截至2003年底，開行已經與全國30個省、市、自治區進行了合作，城市基礎設施項目涉及到城市道路、軌道交通、污水治理、自來水、供氣等多個方面，貸款余額1669億元，目前按五級分類的不良貸款率為1.34%，實現項目建設和體制建設雙成功，有力地加快了城市建設步伐，提升了城市的價值，從總體上提升了地方財政能力。過去，基礎設施領域被認為是道德風險最嚴重、企業借錢不還、傳統計劃經濟最核心的領域，不可攻克和克服。但開行通過融資以建設市場的方法，推動地方建設信用，建設投融資體制，整合各種資源，用信用質量促進信貸質量，以信貸質量落實信用建設，不僅有效保障了開發銀行的資產安全，也有力地促進了社會信用體系的建設和完善，使城市基礎設施建設能夠獲得持續的、大規模的資金支持，實現良性循環，成為中國經濟增長的一個亮點。
　　開行的主要做法：
　　一是立足信用建設，培育信用體系，全面控制風險，夯實信貸融資的基礎。在地方財政能力可承受的范圍內，開行發揮資金量大、期限長的優勢，把地方政府多年才能辦到的事一次性辦到。在此過程中，把地方政府用于城市建設資金納入風險控制的框架。積極幫助地方政府構建信用結構，推動各地金融安全區建設。
　　二是發揮開行融資優勢，推進制度建設。依靠項目自身的收益和政府協調，圍繞項目構建完整?quot;借、用、還"機制，這在一些大項目融資中取得了積極成效。與財政融資不同，開行融資把國家信用的高能量用于制度建設，促進借款人完善治理結構，有效控制信用風險。
　　三是發揮政府的組織優勢轉化為信用優勢。與各地政府合作，共建開發性金融合作機制，把開發性金融的融資優勢與政府信用、政府組織協調優勢結合起來，建立"政府入口、開行孵化，市場出口"的融資機制，促進治理結構、法人、現金流和信用建設等四大建設。
　　四是建設市場化的融資平臺。開行把政府信用資源、企業信用資源和項目信用能力結合起來，使得地方分散的信用、分散的資源得到整合和利用，將分散的多個建設項目，通?quot;打捆"貸款的方式得以實現，提升了整體的信用和風險控制能力。這種方式是世行模式的中國化，是開行在城市基礎設施融資領域的一種創新，發揮了在中國國情下與市政債券類似的功能。各級政府對我們的這一做法普遍歡迎。
　　實踐證明，只要我們善于把先進的金融原理與中國國情相結合，將社會主義的優越性、政府的組織優勢，轉化為市場建設、信用建設的優勢，同時借鑒國內外的成功經驗，就能夠取得物質建設和體制建設的雙成功。過去我們講，社會主義國家的優越性能夠集中力量辦大事，只體現在財政領域集中財力建設若干國家重點建設項目。實際上，在開發性金融領域里也相當程度地運用和體現了這個基本原理，是以建設市場的方法，把融資優勢和政府組織協調優勢結合起來，實現項目建設和體制建設雙成功的目標，高效率地促進經濟社會發展，緩解日新月異的經濟社會發展和落后的融資體制之間的矛盾。開行的這些經驗，也完全可以復制到商業性金融領域。
　　適應中國全面建設小康社會的新形勢，開行下一步將在城市化進程中繼續發揮開發性金融的先鋒作用。作為政府的開發性金融機構，以制度建設為中心，消除重要的物質瓶頸和制度瓶頸，落實科學發展觀，體現五個統籌的要求，把開行辦成以政府信用建設市場的銀行、以市場方法解決政府熱點的銀行、能夠提升國家競爭力的銀行。在此過程中，促進加快城市化發展是我們主要的任務。
　　一是發揮政府與市場的橋梁作用，以融資支持城市化發展，打通融資的制度瓶頸。開發銀行金融債券是政府機構債券。在現階段地方政府還沒有建立起規范的信用體系和有效的風險防范機制，不具備發債所必需的信用能力、信用條件和相關政策時，以開發銀行金融債券融資作為基礎和工具，推進制度建設，培育地方財政信用，從而為未來發行市政債券創造必要的條件。將來在一些地方市政建設融資走向債券市場后，作為政府機構債券的開行融資，與市政債券融資一道相互支持和配合，仍將是城市基礎設施建設的重要力量。中國幅員遼闊，各地經濟社會發展不平衡，支持城市化和市政建設融資，將是開發性金融的長期任務。與此同時，我們還將通過制度建設和信用建設，在就業、創業、教育、公共衛生?quot;三農"、縣域經濟、環境治理等商業銀行普遍退出或難以進入的領域，加強與各地合作，彌補這些領域的融資空白。
　　二是發揮規劃先行的作用，以體現和落實科學發展觀。開行將按照統籌發展的原則，發揮專家銀行的優勢，前瞻性地與各地政府開展規劃合作。規劃主要包括城市、產業和區域規劃，還包括制度、融資等方面的基本框架和設想。在城市規劃中，要聘請國內外專家和機構共同研究，基本確定城市的基礎設施、基本的功能和人口的承受能力，發揮城市的產業比較優勢、區域優勢，整合核心競爭力。開行可以提供類似世行、亞行的技援貸款，推動各地規劃先行，分步實施。同時，希望聯合有實力、有影響的中外機構、專家提供技術支持，實現中外結合、上下結合，以國外先進水平推動國內的規劃工作，實現與時俱進，與國際接軌。我們希望通過5-10年的時間，經過3-5輪的修訂，使一大批城市的規劃都能成為百年大計，達到世界先進水平。此外，結合資源枯竭城市轉型等問題，也將專項研究，專項推動。
（作者單位：國家開發銀行副行長）