認真進行試點項目 循序漸進推動公用事業改革

——談北京市第十水廠項目對北京市公用事業產業化的影響

金永祥

　　在國家政策為國退民進的大環境下，2002年12月建設部出臺了《推進公用事業產業化指導意見》，2003年全國各地紛紛推出大量項目，集中進行城市公用基礎設施產業化、民營化。公用事業是我國市場化最晚市場化程度最低的領域之一，國內多數城市政府缺少這方面的產業化經驗，而在任何一個市場化項目中政府都需做出一個長期的承諾，如果運作不好，風險就會很大。業內已有專家預測，三至五年后在國內公用基礎設施領域將會出現一批問題項目，甚至產業化進程會因不規范運作的問題項目而倒退，其依據主要有兩點：第一，三五年內會出現政府換屆，后屆政府對前屆政府決策的態度可能改變；第二，三五年后目前進行的項目將進入履約階段，如果目前做出的承諾不符合市場原則，執行時可能會難以被最終用戶接受。從另外一個角度，公用市場突然全面開放，社會資金承受能力有限，正常的市場沒有建立起來，產業化過程中競爭不充分，會使公用產品價格上升或者資產價格下降，不利于政府和公眾權益。因此，一個城市在提出公用事業產業化戰略后，在戰略實施時首先應推出一兩個試點項目，通過試點項目積累產業化的運作經驗并培養運作人才，在試點項目基本完成時再逐步推進其它項目的運作。產業化能運作時一定要重視中介機構的作用，尤其是試點項目。這樣，可以以最小的代價，完成公用事業改革任務，逐步改革的過程也是公用事業市場培育和完善的過程，隨著改革的推進，社會資金的承受能力會逐漸加強，最終確定的公用事業資產和產品價格將是合理的，政府做出的承諾（或簽定的協議）將是可以執行的。
　　北京市公用事業改革經過一些曲折后，總結出了通過試點項目推進改革的經驗，對國內其它城市是有借鑒意義的。一九九九年以前，以北京京通公路BOT項目失敗和北京第九水廠一期被香港上市公司收購等為標志的一批城市基礎設施項目的產業化運作結果都不能令市政府滿意，尤其是大批項目經過多年談判且花費了大量前期費用后都以失敗告終。當時市政府面臨的主要問題有：第一，國外投資人投資北京的基礎設施到底需要什么條件？第二，未來的基礎設施投資額巨大，政府沒有足夠的財力，必須使用社會資金。北京大岳咨詢公司協助政府有關部門提出了先拿出一個條件較好的項目做為試點探索在進行產業化時政府需提供給投資人的條件，然后逐步推動公用事業的產業化的建議。市政府接受了這一建議并決定以北京市第十水廠BOT項目為試點，為了總結經驗，當時決定只允許境外投資人參與項目競爭，而且要求投資人必須是國際大公司。下面重點介紹一下北京市從試點項目開始的公用事業改革歷程。

試點項目的運作

　　在北京市政府決定以第十水廠BOT項目為試點后，市政府成立了以汪光燾（原）副市長為主任的項目融資招標委員會，下設招標辦公室。市政府責成市政管委（原公用局）負責項目的具體運作，招標辦公室設在市政管委，由市政管委指定一名副主任兼任招標辦公室主任。招標委員會經過認真比選，聘請大岳咨詢公司作為項目的融資招標顧問，同時又與大岳公司共同聘請了法律顧問、財務顧問和技術顧問。市政府對外腦寄予了厚望，這也是北京市第一次在公用事業項目中聘請專業顧問。
　　為了探索國際投資人的投資條件，招標委員會要求顧問小組在設計項目結構和準備項目文件時充分考慮國際資本市場條件要求，并適度偏緊。試點項目以積累經驗為目的，要適當考慮進度要求，但不能以盡快完成項目為目標。這一指導思想貫徹項目運作的始終。業內很多人士對第十水廠的進度提出了質疑，甚至懷疑產業化運作時間太長是不符合中國國情的。盡管試點項目到2002年才草簽項目協議，政府有關部門對第十水廠項目的運作非常滿意，認為達到了預期目標。關于項目運作周期較長，主要有以下幾點原因：
　　在準備文件時，為了研究項目條件偏緊的程度和偏緊的實現方式，顧問小組花費了大量時間。所謂偏緊，就是要突破國際資本市場對中國的慣例。由于在投標和談判階段國際資本市場需要重新評估第十水廠的條件（尤其是與國內其它項目不同的內容），談判工作較國內其他項目艱巨很多，也花費了較多時間。應該說這是值得的，隨著中國市場化程度的發育健全，中國需要有項目去突破，談判成功將為國際資本市場重新認識中國項目創造先例。如果放松條件，第十水廠的談判完全可以在兩個月內結束。
　　在第十水廠項目開標時，有一家投標人未簽署中文標書，招標委員會為論證其法律有效性用了近一年時間。招標委員會對第十水廠項目高度重視，希望項目運作能完全符合中國法律和國際慣例，因此在出現問題時決策非常謹慎。在論證過程中，很多國內著名法律專家都參加了論證會議，也沒有形成一致意見。最后，招標委員會決定廢標。實際上，招標委員會可以在開標當天就做出決策。
　　北京連續五六年的干旱對政府和投資人的信心都產生了一定的影響。近幾年來，由于干旱密云水庫水位持續下降，這種現象影響了雙方決策，從而影響了進度。實際上，據專家介紹，連續干旱屬于正常的自然現象，密云水庫歷史上出現過更長時間的干旱，但干旱過后，又進入了豐水年份。對于這種自然現象，雙方是有共識的，因此，無論是政府還是投資人都在堅持推進項目。
　　首都機場擴建占用第十水廠輸水管線路由致使重新規劃管線路由，造成項目延期。管線路由改變后，重新規劃、選線及規劃審批用了很多時間，在管線路由確定后雙方需就有關費用問題進行談判。首都機場擴建是奧運項目之一，對奧運會的成功舉辦有舉足輕重的作用，其重要性超過了第十水廠的管線，機場擴建影響輸水管線不會避免。

試點后期兩個項目的運作

　　在2001年至2002年，北京市運作了兩個污水處理項目：北京肖家河污水處理項目和北京盧溝橋污水處理項目，其中盧溝橋項目是按招標方式運作的。
　　在兩個項目運作的前期，參與第十水廠運作的人員都沒有參與。肖家河污水處理廠到2002年下半年建成投產時，除初步有個1.5元/立方米污水處理價格約定外，其它商務條件都沒有定，投資方也沒有與任何政府機構簽定協議，項目無法進行完工驗收和投運。盧溝橋項目的評標工作確定了中標候選人，但不同投標人根據各自的理解提交了技術、融資和法律文件，盡管中標候選人建議的污水處理價格較低，但中標人提出的很多投標條件政府都無法接受。
　　2002年中，北京市政管理委員會接管兩個項目后期運作，第十水廠項目招標辦公室主任林雪梅女士負責兩個項目運作的具體工作。市政管委委托大岳咨詢公司作為肖家河項目的顧問，協助其規范肖家河項目，委托第十水廠項目的法律顧問協助其規范盧溝橋項目，有關該項目的財務問題由大岳咨詢公司協助解決。市政管委和所聘顧問都有豐富的經驗，項目運作很快進入狀態。2003年初市政管委與肖家河項目的投資人簽定了特許權協議，2003年中市政管委與盧溝橋項目投資人簽署了項目協議。
　　在肖家河項目中，經過談判，最終確定的水價為1.28元/立方米，比原價格降低幅度達13%。在盧溝橋項目中，雙方首先對合同條件進行了談判，以政府能接受的條件為基礎雙方進行了水價談判，最終確定的水價高于投標人建議的水價。可以確信，如果從兩個項目開始，就充分吸收第十水廠項目的經驗并充分利用第十水廠項目培養的人才，政府利益會得到更大保護，項目運作效率將會大大提高。

北苑、五里坨等五個污水處理項目的融資

　　北京市政府已經開始全面的公用事業投融資體制改革，今年陸續推出了北苑等五個污水處理廠項目、地鐵四號線等交通項目以及一些垃圾處理項目。北京作為首都有著較強的支付和履約能力，對投資人有著強烈的吸引力，經過幾年的努力，多數投資人已經認可了北京的投資環境，北京市全面開放公用事業產業化的條件已經具備。
　　為了提高項目運作效率，北京市政府聘請了大岳咨詢公司作為五個污水項目融資的招標代理機構和財務顧問，聘請曾擔任第十水廠法律顧問的君屹律師事務所作為項目的法律顧問。
　　工作小組充分吸收第十水廠和肖家河、盧溝橋兩個污水處理廠項目的經驗，僅用了一個多月的時間就完成了五個污水處理廠項目的招標文件。在招標文件中，由于充分了解投標人的承受能力，對在其它項目中投資人無法接受的條件，在這五個項目中都放松了要求，并據此固化了很多實質性條款，這樣不僅可保持五個項目都符合北京市的污水管理體制，而且可以提高談判效率，從而縮短項目運作周期。
　　共有四十多家國內外公司購買了五個污水處理項目的招標文件。10月14日至25日，五個項目分別進行了現場考察和標前會議，多數投標人對項目招標文件感到十分滿意，并表示一定參加投標。市政管委有關人員和所聘顧問完全掌控了項目條件和項目進程，相信這五個項目將如期取得成功，項目條件將會經得起歷史的考驗，項目最終確定的價格將是由市場確定的合理價格。