本文作者：上海濟邦咨詢公司董事長張燎 作者微博

　　盡管存在種種困難，綜合環(huán)境服務應該是中國環(huán)境行業(yè)大勢所趨的選擇。越早看清楚這一點，并為此提前謀劃和布局，越有可能從中建立一個強大的產業(yè)基礎。

　　伴隨中國持續(xù)三十年的經濟高速增長，我們親眼所見及感受到的一個事實是，中國環(huán)境質量呈現惡化加劇勢頭，由此造成的環(huán)境破壞、健康損害觸目驚心。環(huán)境問題已經成為公眾抱怨話題、侵蝕政府公信力、導致社會不穩(wěn)定的酵母。中國環(huán)境的承載力非常脆弱，改善和治理刻不容緩!

　　政府近年來也日益重視環(huán)境改善和環(huán)境保護，通過完善立法，加大資金投入，2010年又將節(jié)能環(huán)保專門列入“戰(zhàn)略新興產業(yè)規(guī)劃”范疇，環(huán)境行業(yè)面臨巨大的發(fā)展機遇。環(huán)境行業(yè)人士和資本市場參與者對此都感到振奮。但是，中國環(huán)境行業(yè)前景真的就會因此“發(fā)展形勢喜人”嗎?

　　政府主導的環(huán)境“行業(yè)”

　　一般理解，廣義的環(huán)境行業(yè)包含國民經濟結構中為環(huán)境污染防治、生態(tài)保護與恢復、有效利用資源、滿足公眾環(huán)境需求，為社會、經濟可持續(xù)發(fā)展提供產品和服務支持的政府監(jiān)管體系和產業(yè)，諸如污染控制與減排、污染清理及廢物處理等方面提供產品與技術服務，以及涉及產品生命周期過程中的潔凈技術與潔凈產品、節(jié)能技術、生態(tài)設計及與環(huán)境相關的服務等等。

　　按照治理對象劃分，環(huán)境行業(yè)包括水務(供水、污水處理)、固廢(生活垃圾、工業(yè)廢物、危險廢物等)、供熱、空氣治理和環(huán)境修復等等，涉及國民生活和經濟發(fā)展需要的各種環(huán)境要素的廣闊領域。

　　當前，中國環(huán)境行業(yè)還只能稱為“行業(yè)”，而不是完整意義的“產業(yè)”。因為環(huán)境行業(yè)中的行為主體絕大部分，即投融資和運營仍歸屬政府，行政行為色彩濃厚;只在設備制造和設計、工程領域市場化程度比較高。此外，環(huán)境企業(yè)，尤其環(huán)保企業(yè)普遍處于“小、散、幼”階段，產業(yè)集中度低。

　　業(yè)內人士常說：環(huán)境行業(yè)政策性強，一定程度上就說明了政府主導的“環(huán)境行業(yè)”的現實。然而，環(huán)境行業(yè)若要真正產業(yè)化，必須優(yōu)先解決產業(yè)化的重要前提及機制問題，例如污染者/受益者付費機制、價格政策、財稅政策、運營專業(yè)化、嚴格執(zhí)法等等目前都不同程度存在缺失和失序，導致產業(yè)化發(fā)展緩慢。

　　同時需要注意的是，發(fā)展環(huán)境產業(yè)，有了文件和理念固然是一種進步，但不能只停留于文件和口號上。在釋放市場需求的政策落實、降低產業(yè)準入門檻和交易稅負等方面，都存在很多努力的空間。

　　綜合環(huán)境服務興起

　　縱觀我國以往的環(huán)境(環(huán)保)行業(yè)政策，偏重于關注建成多少環(huán)保設施，對環(huán)境改善和治理的最終效果重視不夠，而這恰恰應該成為整個環(huán)境服務目標的重點。

　　如果政府或環(huán)境直接責任人關注環(huán)境服務的最終效果，將為環(huán)境服務提供方創(chuàng)造一個“服務交付”(delivery of services)的交易市場。交易界面的推移，將顯著降低由于拆解環(huán)境服務產業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)產生的高昂的交易成本，為實現環(huán)境服務的全過程成本最小化提供根本動力。

　　筆者理解，這種以環(huán)境服務的效果作為交付標的物的商業(yè)模式，即為最近業(yè)內熱烈討論的“綜合環(huán)境服務”。這一商業(yè)模式的關鍵是如何將消除環(huán)境負效應(環(huán)境服務的效果)轉化為可收費行為，并形成足夠的現金流。

　　綜合環(huán)境服務要成為產業(yè)，須建立相應的服務成本回收補償機制：1)要么是政府付費，形成政府采購環(huán)境服務的法律關系;2)要么是污染者/受益者付費，形成直接干系人承擔責任的法律關系;3)要么是兩者兼而有之。在此基礎上，構造清晰、可預期的、強度足夠的穩(wěn)定現金流。

　　發(fā)展上述綜合環(huán)境服務的現實困難在于地方政府信用不足，以及收費機制的強制性不夠、收費水平不足、定價及價格調整機制不完善。其中，環(huán)境服務的定價機制又是最敏感的部分。很多環(huán)境治理的外部效應缺乏內部化的便利條件，責任體系又不清晰，導致環(huán)境服務的價值未被準確定價。譬如：水資源的真實價格發(fā)現機制缺失;合理的污水處理標準設定和環(huán)境容量的關系不匹配;危險廢物的處置標準過低，如何規(guī)定環(huán)境修復的責任主體……

　　盡管存在種種困難，但中國環(huán)境行業(yè)經過多年探索，我們認為綜合環(huán)境服務應該是大勢所趨的選擇。越早看清楚這一點，并為此提前謀劃和布局，越有可能從中建立一個強大的產業(yè)基礎。

　　綜合環(huán)境服務市場劃分

　　“以結果導向的環(huán)境服務”為交付標的物的綜合環(huán)境服務市場，包含了企業(yè)-政府(B-G)、企業(yè)-企業(yè)(B-B)、企業(yè)-用戶(B-C)三類細分市場，其中尤以B-G和B-B市場是重點。

　　企業(yè)-政府(B-G)市場有市政污水處理、污泥處理、固廢處理、環(huán)境修復與管理，它的實質是政府環(huán)境服務外包采購。企業(yè)-企業(yè)(B-B)市場有煙氣脫硫的合同減排、工業(yè)園區(qū)污水集中處理、工業(yè)園區(qū)固廢集中處理、合同能源管理等等，它的實質是企業(yè)環(huán)境責任的外包及服務購買。企業(yè)-用戶(B-C)市場有市政供水、城市供熱等，是直接面向環(huán)境終端用戶的服務市場。

　　除了具有普遍服務性質的B-C市場，由于有政府頒布的《供水條例》、《供熱管理辦法》等法規(guī)支撐下的隱式合同關系，而不需要專門構造合同外，B-G、B-B市場中服務供求雙方都需要具體的環(huán)境服務合同來規(guī)范相應的權利義務，形成所謂“合同環(huán)境服務”的法律關系。這種環(huán)境服務合同具有單件性、唯一性和結構化特征。為供求雙方利益計，最好是中長期的合同。

　　前述合同環(huán)境服務中采用的項目投融資模式，可以根據項目特點和服務供求雙方的權責、風險分擔，分別選用諸如DBO、DBFO、BOT、BOO、EMC等模式。

　　需要強調指出的是，環(huán)境服務商是否介入項目所需的資本性投資，并非辨別是否屬于“綜合環(huán)境服務”的必要前提。但是，環(huán)境服務商提供包含設計、工程及建設、后期運營管理等部分或全部的整合環(huán)境服務內容，是綜合環(huán)境服務的重要特征。

　　產業(yè)發(fā)展要打政策組合拳

　　要促進環(huán)境服務業(yè)的發(fā)展，作為提供“制度產品”的相關政府部門仍大有可為。財政、價格、市場、資質管理、融資便利、稅務方面的政策組合是環(huán)境服務業(yè)加快發(fā)展的催化劑，也是業(yè)界呼吁多年、盼望政府部門予以重視和解決的重要政策議題。

　　財政政策。應當制定和推行鼓勵按照終端服務效果進行補貼的財政政策，譬如污水處理、固廢處理等環(huán)境服務按實際達標處理量進行補貼，而不是對設施建設和項目投資進行補貼。

　　價格政策。無論采用何種具體的定價方式，面向終端用戶的環(huán)境服務(如供水、供熱)應實行清晰可預期的定價規(guī)則。實際價格如果無法保證服務的連續(xù)供應和品質，政府的價格政策應該允許以受監(jiān)管的補貼方式保證運營商收回服務成本，獲得合理收益。毫無疑問，在成本加成的定價方式下，成本監(jiān)審是有效的價格監(jiān)管的基礎工作。

　　擴大市場政策。修訂《政府采購法》等相關法律法規(guī)，鼓勵、支持各級政府對缺少付費機制的公益性環(huán)境服務的長期合同采購。這是構建公私協(xié)作(PPP)合同的基礎。強化環(huán)保執(zhí)法力度，鼓勵、引導企業(yè)環(huán)境服務向專業(yè)的、第三方環(huán)境服務商外包。但是不宜搞一刀切，有些環(huán)境服務與企業(yè)生產業(yè)務流程高度整合的，應尊重生產企業(yè)對商業(yè)機密的保護及業(yè)務整合性的選擇。

　　資質管理。提高環(huán)境運營/服務的資質標準，但應該逐步把資質管理納入政府相關部門指導下的、透明的行業(yè)自律規(guī)范中。結合過去的經驗教訓，資質管理應該強調如何進行動態(tài)管理的措施方法。

　　融資政策。允許和鼓勵以收費權、環(huán)境服務合同權益作為主要擔保品的項目融資;解決合同權益質押登記的操作性問題;鼓勵金融機構進行資產證券化等融資方式創(chuàng)新。

　　稅務政策。重點解決B-B市場中，由于環(huán)境服務外包產生的雙重征稅問題，降低或豁免因外包環(huán)境服務增加的稅務成本，以誘導排污企業(yè)向專業(yè)環(huán)境服務商外包環(huán)境服務。提供激勵性的稅務優(yōu)惠政策，例如綜合環(huán)境服務收入占企業(yè)營業(yè)收入的百分比超過一定比例，可以享受所得稅減免等稅務優(yōu)惠等等。

編輯：孫寧