關于水務行業市場化改革的若干問題

全國工商聯環境商會秘書長　駱建華
2009年11月18日

如何評估過去七年水務行業市場化改革的成敗、如何選擇下一步水務行業改革的路徑和方向，目前行業內甚至社會上眾說紛紜，莫衷一是。環境商會本著澄清認識、凝聚共識的目的，就改革中的一些熱點問題進行辨析，以期進一步推動市場化改革走向深入。

一、 七年來市場化改革是利大于弊還是弊大于利？

目前有一種觀點認為，市場化改革帶來了許多弊端，問題與經驗交織，且問題大于成績，現在已經到了改弦更張、更旗易幟的時候。我們認為，七年來的市場化改革，總體上看利大于弊，成績是主要的，問題是次要的。理由是，這場改革給水務行業帶來了深刻變化，水務行業呈現出前所未有的繁榮景象，過去七年是我國水務行業快速發展的“黃金時期”。至于改革中出現這樣那樣的問題，我們認為是難免的，其原因在于我們對于水務行業市場化改革還知之不深，知之不多。改革中出現的問題必須用改革的辦法來加以解決。那種想讓改革停滯不前、甚至走回頭路的做法是行不通的，也是無濟于事的。我們應當注意防止那種把改革政策不配套、改革措施不到位所帶來的問題歸咎于改革本身，進而對改革產生質疑，甚至否定的傾向。相反，我們應當旗幟鮮明地支持和推動改革，堅定不移地走市場化改革的道路，使我國水務行業持續、快速、健康地發展。

二、 下一步改革走向是行政主導還是市場主導？

現在業內有一種觀點，認為過去七年改革出現的問題主要是產權制度改革帶來的；認為城市政府片面追求盤活國有資產，采取市政公用設施產權轉讓方式來彌補投資不足；認為市場化改革只適用于競爭性領域，而不適用于公益性和社會性很強的公用行業。因此認為，下一輪改革的著力點不在產權，而在經營權。進而提出管好產權、放開經營權、實行兩權分離作為下一輪改革的方向。但從目前已有的案例來看，實行市政公用設施產權轉讓的項目，并沒有出現問題叢生的局面。相反，大部分項目在產權轉讓后，出現了許多積極的變化，特別是在企業管理水平、服務效率、財務狀況、員工培訓、技術引進和管網漏損率方面，都有了明顯改善。應該說，正是由于社會企業的進入，使得市政公用事業煥發出前所未有的活力和朝氣。

我們認為，下一輪改革不應以行政命令的辦法，采取一刀切的方式，強行推行某一特定模式，而應把改革目標作為改革的前置條件和指向。改革目標應在原有“促進發展、提高效率”的基礎上，拓展為“擴大供給能力、提高經營效率、提升服務質量、保障運行安全”，加快建立“充足、高效、優質、安全”的市政公用事業服務體系。至于改革的基本路徑，可明確為運行管理市場化、投資主體多元化、運營主體專業化、政府監管規范化。因此，各地應結合實際情況，靈活多樣地選擇改革模式。至于是以產權改革為主導，還是以經營權改革為主導，應當按照因地制宜、因事制宜的原則，由各地自行加以選擇。

三、 水務企業利益與公眾利益是對立的還是內在統一的？

水務改革對經濟學家提出了嚴峻挑戰。因為水務行業所承載的兩個目標似乎是不可兼容的：既要照顧社會福利的最大化，又要滿足企業利潤的最大化。為了協調二者之間的矛盾，歐美發達國家在水務改革方面進行了大膽的探索，逐漸形成了所謂的英國模式和法國模式。所謂英國模式，就是政府放松規制，取消企業進入水務行業的壁壘，打破國家資本對水務行業的壟斷，實現投資主體多元化。所謂法國模式，就是政府部門將水務行業經營權交給私人機構，允許承租方通過對用戶征收租金獲取利潤，對所承租的水務行業進行開發管理。

無論是英國的民營化，還是法國的特許經營，都是促進競爭的有效手段。這些國家在引入市場機制以后，企業在獲取利益最大化的同時，也因效率和質量的提高而給公眾帶來了最大福利。因此，政府在水務行業引入市場機制，是可以平衡好資本逐利性與行業公益性之間關系的。政府一方面可以通過放開市場來提高行業效率和競爭力，另一方面則可以通過價格監管、建立企業補貼機制和社會補助機制來保障公眾利益，使水務行業的經濟屬性和社會屬性得到有機統一。

四、 水務產品服務是由政府提供還是由市場提供？

在市場化改革進程中，政府自始至終應起主導作用。但需要強調的是，政府主導不等于政府建設、政府運營、政府提供，而應是政府規劃、企業生產、政府采購、保障供給。這就要求政府應積極引入市場機制，充分發揮市場在提升服務效率和服務質量方面的先導作用，充分發揮企業在市政公用行業投資、建設和運營中的主體作用。不論市政公用設施產權性質如何，都應逐步實施市場化運營。政府和投資運營者之間應逐步形成利益共享、風險共擔、責任共負的合作伙伴關系。

但是，政府放手讓企業經營公用事業，不等于政府可以甩手不管，而是要求政府必須轉換角色，合理界定政府和企業的邊界。政府的著力點應該放到完善法律、加強監管、促進競爭、防止壟斷上，既要促進企業提高服務效率、優化產品質量，又要保證企業的經營活動不偏離公用事業的公益性。因此，政府應進一步強化監管，尤其是在完善特許經營制度、設立嚴格的市場準入與退出機制、加強運行安全的監管、加強產品與服務質量的監管、制定合理的價格和收費機制、維護良好的市場競爭秩序等方面發揮更加積極的作用。

五、 水務行業是選擇“國進民退”還是選擇“國民共進”？

去年以來，中央實行的經濟刺激計劃，使中國經濟在很短的時間內出現可喜的復蘇跡象，今年“保八”任務已無懸念。但是，我們也看到，經濟刺激計劃在帶動經濟復蘇的同時，客觀上催生了國進民退現象。由于經濟刺激計劃投資的著力點在于包括市政公用設施在內的基礎設施建設，而參與基礎設施建設的大部分企業又是國有企業，客觀上造成財政供給和信貸資金供給同時傾斜于國有企業。而民營企業雖然也分得了一杯羹，但相較于國有企業來說，其受惠程度明顯較低，民營企業貸款難、融資難的問題并沒有從根本上得到解決。同時，政府部門又從主觀上抱有打造具有國際競爭力的大企業的迫切愿望，對國有企業的行政扶持力度明顯強化，一定程度上加速了國進民退現象，其重要表現形式是國企兼并民營已經在多個行業中上演。

就水務行業而言，現在也有一種觀點認為，出于供水安全的考慮，必須把水務行業牢牢掌握在國有企業手中，這和上述的多個行業出現的國進民退現象有著不謀而合之處。但是，國進民退無論對中國經濟來說，還是對水務行業發展來說，是否能帶來積極的影響還有待進一步觀察。國進民退能否打造中國的世界級水務企業，真正形成核心競爭力也令人質疑。在水務行業下一步改革中，能否給予民營水務企業平等競爭權力，已經不僅僅是關乎民營企業本身發展的問題，而是關系到整個行業健康有序發展的問題。我們認為，選擇國民共進而不是國進民退，對于未來的中國水務行業加快發展可能意義更為重大。

六、 水務行業是改革開放并舉還是只要改革不要開放？

改革和開放兩者是相輔相成，不可分割的。擴大開放是為了推動改革，深化改革也必須堅持對外開放。中國自2001年加入WTO以來，社會上一直彌漫著一種情緒，總是擔心對外開放會引狼入室，對外商外資懷有一種本能的排斥心理，欲迎還拒。事實證明，外資特別是大型跨國企業的進入，不僅帶來了發展急需的資金、先進的技術和高效的管理，更主要的是營造出一個充分競爭的市場環境，促進國內企業強身健體，增強市場競爭力。水務行業市場化改革也不例外，正是由于一些大型國際水務公司的進入，客觀上推動了國內水務企業的成長和壯大。有時候，狼來了并不是一件壞事，擋住狼并不能保護羊，走一狼則有可能失千羊。因此，我們應以敢于競爭的胸懷和更加開放的心態和來對待外商外資，用開放來促改革，用改革來促發展。至于外商的引入是否影響到城市供水安全，取決于民族水務企業是否足夠強大，取決于政府監管是否到位。

編輯：全新麗