現在的供水行業很熱鬧，關于改革的目標和方法路徑有許多不同的聲音，打著各種旗號，東說一句西說一句，甚至很多是謬誤的觀點。有些則借普通民眾的名義進行一些情緒化的表達，如果沒有交代前提和相關解釋，大家可能認為這些是對的。為什么有很多爭議出現呢？前不久，濟邦咨詢公司總經理張燎在接受中國水網采訪時認為，改革之初的粗線條設計導致了今日的結果，現在應當對一些重大事項考慮清楚，應該致力于重建完整的監管體系，加強政府科學監管能力。以下為中國水網訪談實錄。

為什么現在水業市場化改革有很多爭議呢？關于改革，原來是還沒想明白；現在可能越來越明白了，也越改越沒方向了。

目前針對供水或者范圍再大些包含供排水在內的城市水務的現狀和改革問題，各方面抱怨很多——地方政府有抱怨，投資人也有抱怨。一些熱點問題似乎也看不清解決辦法，比如水價，公說公有理，婆說婆有理。平面媒體，網絡媒體，一直到中央級的電視新聞媒體都在關注水價調整的話題。水價調整是供水改革必然帶來的一個不可回避的問題，當初我沒料到會有這么大的爭議。實際上，如果不把這個問題理清楚，水務行業的改革確實很難繼續深入下去。因為水價的調整，不單單是漲和不漲的問題，由于城市水務的事權管轄層級，最后牽涉到的是，地方政府如何理解和執行供水行業改革思路上。

從水價調整來看，市場化改革思路的設計和地方政府的執行落實兩方面都有待完善的地方。

首先從政府的市場化改革思路而言，當初設計思路時，方法上是沿用改革三十年鄧公的哲學“摸著石頭過河”，這個想法占絕大部分。沒有把水務改革這個問題徹底想明白，做扎實；只是簡單地想著開放市場，引入多元化投資機制，或者說如何追認前幾年地方政府已經走到政策前面的實踐。也就是說，想到了開放市場準入，鯰魚效應，再往后就沒有仔細想過了，更談不上完整的政策設計。

就在這樣的情況下，轟轟烈烈地開始搞市場化改革，各種性質背景的公司一擁而入，而水價形成機制方面的依據還是1998年的《供水價格管理辦法》。要知道1998年是沒有特許經營的，也沒有市場化的概念的。所以，市場化概念下面還有一些概念是模糊的，改革的設計者也沒有進行考慮，更談不上有針對性的措施。2002年12月印發的建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，2004年5月的《市政公用事業特許經營管理辦法》，又都沒有這方面的內容（當然作為行業主管的建設部門，也不能直接在其中提出相應的價格政策）。同時，國家發改委并沒有協調制定市場化改革下的成本監審規則，這方面的缺失導致很多問題。

如今比較公認的是，當初在政策設計的時候，這些問題考慮得太粗，或者沒考慮到，注意力過多投射到準入和投資多元化問題上。考慮資產所有權怎么配置不多，考慮經營權和資產之間關系的更不多，還有定價機制，價格成本監審等，也沒有深入考慮。市場化改革監管也沒有具體措施，只有一些籠統的東西，讓地方政府自己理解。

其次是地方政府在執行層面落實情況不容樂觀，容易受到其他因素的干擾和誘惑。

在現時的兩級政府分權體系下，地方政府不太會關注行業效率和服務質量，地方政府的真正壓力，也是其關注焦點在于融資和服務的穩定保障。因此我們認為供水行業改革應該是中央政府設計好，然后通過制定法律，把地方政府的行政行為明確起來。由于我前面說到的問題缺失，地方政府就有很大的自由度。在這種情況下，地方政府因為財政能力不足，又總想通過特許經營，引進非公資本的形式獲得資金，而對真正的特許經營制度建設關注不多。這就使得部分中介公司為地方政府咨詢的時候，把很大的精力放到價格上了。價格越高，中標可能性越大。在競爭標的權重設計方面，價格往往是個很重的權重，這一事實印證了地方政府的價值取向。

也有的地方政府被認為是缺失誠信。

最近碰到幾個大水務公司的老總，談到他們在供水項目中就碰到政府不守約的問題。簽了合同，不認賬，還是同一屆政府的官員，沒一點遵守合約的精神。地方政府的誠信因此是個大問題，導致合同雙方的預期和判斷的紊亂。你不把白紙黑字的合同當回事，怎么期望我能遵守合同？地方政府的價值取向，履約信用有問題，再加上上位法律政策缺失或不清晰，使得供水行業改革困難很多。

但是我必須警惕，那些借改革中出現的一些問題，特別是主要由于改革不到位、不配套產生的問題，來全盤否定改革本身的錯誤做法。

另外，我覺得發改部門對水價調整問題也是存在搖擺態度，有時說資源性價格應該調，有時又修正說，除了水資源費和污水處理費要調外，為補償供水成本的水價不能調。然后有的省發改委就說，國慶節之前一律不得調價，這樣一搞，水價就真的成了政治性的東西了——調價都看政治氣候，要看宏觀經濟是不是時機。但是過多地做政治上的考慮，或者過多地遷就一般百姓的感受，而不去尊重運營商的財務合理可持續發展的要求，政府只是一味地體現所謂親民，不去尊重行業的客觀規律和事實，就會犧牲供水行業健康發展的能力，去滿足一時的政治上的需求，我認為這從長遠來說不是好消息。我相信前述這點，無論什么性質和背景的水公司都是明白和贊同的。

供水公司虧損下去，最終會傷害服務品質。你不讓他調價，它做不下去，一定另想辦法降本；像2007年CPI高漲時的物價控制，你物價部門不讓方便面廠家漲價，我就用同樣價格短斤缺兩對付你。從另外一個角度來看，政府如果給合適的補貼也可以，因為隨時間推移，一些成本的增加是不可避免的。只要有嚴格的監審，將水價中的“水分”擠掉。

但是，我要說，供水行業現在確實差錢太多，不是靠降低成本能彌補過來的。有的成本也不是水司愿意增加的，比如地方政府硬塞給一些關系戶，讓安排工作；水司又必須接受，形成了歷史冗員；而且地方政府要求維持穩定，不能隨便裁人。所以，水司往往落得兩頭不是人。

水司面臨兩難，不讓減員，調價的時候又說人員成本高了。無論傳統的還是市場化的自來水公司，都存在這個問題。

按道理應該通過政府的監管體系、調價或財政補貼的代議決策過程以及公眾參與機制，實現這供水企業和水用戶之間的利益平衡，但由于我們國家相關監管部門存在的粗放式管理和權責劃分不清等問題，政府與企業之間信息不對稱，政府無法真實了解供水企業真實成本狀況，對虧損的企業往往采取簡單的補貼方式，最終的結果就是，無法確定一個合理的水價，供水企業大多“坐吃山空，負債運營”，利潤卻通過輔業或三產轉移走了。供水企業要求水價上漲，政府無法給出明晰的成本信息，百姓不了解水價上漲的真正原因和真實成本、盈虧狀況，故而怨聲四起。

對我國供水體系而言，危險不在外資的進入，而是我們的監管不到位。現在的問題不是供水企業贏利多少，連企業財務可持續都成問題，談何暴利？我們要做的，就是加強政府科學監管能力，完善水務管理模式，真正做到有效率的“保本微利”。

如果真不漲價，相信傳統國有水司也坐不住。因為政府若不給你補貼，那只能不斷地通過增加貸款，推遲設備和設施的更新重置期，通過吃老本的方式去維持運轉。最后就是要么負債率太高，出現財務危機，要么你降低服務標準，出現各種供水危機和這樣那樣的污染事件。水企業要有足夠的投入來保持有品質的服務，那么這個投入從哪來？一個是水公司自身積累的投入，一個是政府投入。水公司唯一的收入就是水費收入，廣義看可能有工程收入，很多公司現在都是靠工程收入補一補。如果工程收入也彌補不了，很多地方就出現“走鋼絲”的情況，戰戰兢兢的維持運行。那么，這一定是高風險的運行，出事概率很大，不具備良好發展的條件。

現在是時候重新考慮供水行業改革了，這其中牽涉到中央的發改部門、財政部門、建設部門、環保部門、水利部門。這幾個部門在供水改革方面，需要統籌協調各自政策。如果是個別部門出臺政策，不顧及整個改革目標和其他部門的利益、職能的話，很難執行。

這個行業，原來說開放市場，如今在開放市場的道路行至中途，企業格局有國有水司，有合資的，也有純私營的，這個共存的局面應該采取什么樣的監管體系，應當事先考慮清楚，所謂“謀定而后動”為上策。我認為當前最重要的任務是重建供水行業或者說水務行業的監管體系，這一任務應該是中央政府的相關職能部門來承擔的，是他們應該有所作為的時候了。

編輯：全新麗