近期關于供水價格的評論非常多，一如既往，焦點落在成本是否合理、用戶是不是應該“照單全收”。我國供水價格的定價機制明確為“成本加成”，即首先用合理供水成本加上一定比例的收益得到企業應得的合理經營收入，再以此為基礎核算單位水價，因此成本的認定成為定價首要的、也是最為關鍵的步驟。

財務審計不能替代供水成本監審

成本監審的責任主體是物價部門，06年國家發改委發布的《城市供水定價成本監審辦法（試行）征求意見稿》（以下簡稱“辦法”，由于操作性等原因，辦法征求意見稿自公布后就不斷的修訂，據稱新的版本很快就會面世）中明確“定價成本應當以經會計師事務所或稅務、審計等政府部門審計的年度財務會計報告及審核無誤、手續齊備的原始憑證及賬冊為基礎”。這一點，社會上誤解比較多，皆以財務審計為供水成本監審，而實際上兩者是完全不同的。財務審計更偏重企業會計信息的真實性，而成本監審則在確認真實性的基礎上要區分出來哪些成本是為提供特定的公共服務（這里指的是供水服務）而發生的，并且是符合一定效率水平的合理成本，也是應當通過水費的回收得到補償的。籠統地說，會計審計，審的是企業成本；成本監審，審的是供水業務發生的合理成本。

成本監審與企業自身財務管理制度應當兼容

《辦法》提出了較為詳盡和合理的、用于成本監審的標準成本結構，這套表格要求供水企業按照生產環節核算申報人力成本、固定資產折舊等各項成本，并且明確“與城市供水經營活動無關的費用不得計入城市供水定價成本”（這一規定實際是要求實現供水業務的獨立核算，但由于規定過于籠統，執行起來可能會有較大偏差。）。在筆者看來，這套工具的最大弱點在于，企業的實際運營管理和財務管理未必是按照這套表格的方法去組織的，比如企業對人工成本的核算方法與《辦法》規定的按生產環節核算通常有較大差異。也就是說，企業在申報成本的時候需要根據成本申報表格的規范另外編報，這個“兼容”的問題對企業而言意味著消耗管理資源和隱性的誠信風險，而物價部門則需要審查上報數據與經審計的財務報表是否實質性相符。實踐中，受企業混業經營、財務管理不健全和政府信息獲取困難、專業能力有限等各方面的制約，成本監審結果的真實性較難得到保障。

判斷成本的合理性

即使能夠判斷企業供水業務成本的真實性，物價部門還面臨另外一個難題—判斷企業是否為控制成本付出了“合理的”努力，也就是判斷企業是否達到了合理的、符合行業平均水平的效率和成本控制水平。

成本的合理性最容易遭到質疑，諸如工資水平、管理費支出是否過高總是最受關注，但要確認這些成本費用項的合理水平并非易事。就以人力成本為例，由于企業服務區域內用戶的密度大小不一樣，生產規模相近的兩家企業可能在抄表和管網維護方面配備的工作人員差異較大，無法用所謂行業平均水平來衡量。可能影響人員配備的還有系統保障水平、地形地勢不同造成泵站的數量不同、長距離輸水還可能需要增加殺菌環節等多種因素。依此類推，地方環境條件的差異造成不同企業在固定資產投資和運營成本上的差異是非常大的，由于一個特定區域內一般只有一家供水企業，如何判斷供水成本的合理性確實是個難題。盡管《辦法》中對部分成本/費用項給出了一定的標準，但一是標準的確定沒有較強的技術支撐，再者“一刀切”的標準在全國范圍內的適用性也還是個疑問，最重要的是，在一些重要的成本項，比如動力費等，卻沒有標準可參照。總之，在供水企業的“合理成本水平”的判斷上，監管部門似乎沒有太多資源和工具可資利用。

由于供水行業的自然壟斷特征，在市場化條件下通過直接競爭“發現效率”、“提高效率”的思路在供水行業確實不太好用，這是自然壟斷行業規制的基本原因和基礎性困難。從國際上的做法來看，克服這個問題最普遍的措施是通過積累大量數據樣本建立績效標桿，即結合行業運營特征和企業財務管理實踐，設計比較精細化的、統一的數據結構，要求企業依照此結構披露運營信息和成本。這個數據結構能夠產生特定的運營效率指標，從而在一定程度上剔除企業個體的“獨特性”，在樣本數達到一定量的情況下可以更好地發現行業運營表現的平均水平，進而克服特定區域內“獨家經營”而造成的“不可比較”。我們建議盡快建立完善行業信息系統，收集企業關鍵績效數據，逐步積累樣本信息進而發現成本比較的基準，并服務于定價成本監審。當然，出于保護合理的商業利益考慮，信息公開的程度和對象是需要精細化定義的，即對不同對象（比如公眾、同類企業、管理部門）適用不同的信息披露規則、不同的信息訪問和使用規定等等，但有一點是肯定的：企業披露的數據應當是真實并且內在統一的。

編輯：全新麗