編者按：本文源自世行“解決中國水資源短缺”報告，是系列分析、建議背景文章《歐洲和美國水資源管理的經驗：從部門向綜合管理模式的轉變》中的摘選。
中國水網消息，水資源管理最為重要的制度問題是如何在統籌考慮農業、工業、市政用水供給，發電，防洪，航運和廢水處理等各種不同需求的基礎上促進水資源更加高效和公平的分配。由于涉及多個不同行業和部門，加上一些外部性因素，如上游和下游的用水單位分屬不同的地區或行政區，水資源管理十分復雜。即便有關各方能夠從整個社會的角度找到最高效的水資源分配方案，也可能出現分配公平性問題。水資源管理問題涉及三個關鍵因素：水量水質和土地規劃，其核心是如何在各種行業利益之間達成平衡并實現水資源的持續利用。綜合的水資源管理或者說流域管理是解決這一問題的一種新的管理模式。
因此，歐洲和美國實施了很多制度、法律和規制措施，以便促進跨行政轄區的綜合水資源管理。
歐洲
歐盟于2000 年頒布了《水資源管理框架指導方針》，代表著歐盟在環境保護措施和行政管理體制兩方面開始進行根本性的政策和立法改革。該《指導方針》不僅要求各成員國和候選國必須實施綜合性的流域規劃和管理，而且將水資源的可持續利用與一系列環境目標結合起來，包括：（1）將水資源保護的范圍擴大到所有水體、地表水和地下水；（2）所有水體在規定期限內達到“良好”；（3）以流域為基礎實施水資源管理；（4）點源和非點源兼治；（5）確定適當的水價；（6）更多地吸引公民參與；（7）改進立法。
該《指導方針》為歐洲國家的水資源管理規定了共同的方法、目標、原則和基本措施，對各成員國制定國內各流域和國際流域的管理規劃提出了具體要求。如：必須說明各流域地區的特點，提供各種地表水體的相關情況并對水資源利用進行經濟分析；必須分析包括點源和非點源污染在內的人類活動對地表水和地下水造成的主要影響；對于達不到“良好水質”目標的水體，流域管理機構應該制定和提交相應的整治計劃；必須根據《指導方針》的第四款為地表水、地下水和被保護區域制定環境目標，并根據有關條款提出實現目標的措施。該《指導方針》還為成員國制定了實施各項目標任務的時間表。如：2003 年，各成員國要為此立法，確定流域地區和管理機構；2008 年，要提交流域管理規劃初稿；2009年要最終確定流域管理規劃，包括列出具體措施。
為了執行此指導方針，歐盟各成員國、挪威和歐洲委員會還制定了《〈水資源管理框架指導方針〉共同實施戰略》。
特別值得提到的是，《水資源管理框架指導方針》針對流域管理機構提出了法律要求和一般原則，規定應當明確流域管理機構的法律和行政地位，以便發揮其在水資源管理中的作用，同時還應明確界定流域管理機構與其他承擔水資源相關職責的機構之間的關系。
從本質上看，目前歐洲的水資源管理機構有三種模式。一是流域管理系統，在法國和英國，其管理權歸中央政府，在西班牙，其管理權一半歸聯邦政府；二是以行政區劃為基礎的管理系統，其管理權是分散的，許多國家采用了這種模式；三是像荷蘭采用的合作管理模式。英國、法國和德國的管理系統都有豐富的經驗，下面予以概要介紹。
英國
英國的水管理體制和《水資源管理框架指導方針》的要求最為相符。環境署是中央政府負責水資源管理的最主要機構，主要負責水資源的長期規劃以及保護、增加、調配英格蘭與威爾士境內的水資源，并保證其得到合理利用。除國家級的管理機構之外，環境署還設有區域和地區辦公室。英國的水資源管理政策是以流域為基礎制定的。環境署的八個區域辦公室對應于英格蘭與威爾士境內的八個大河流域。
環境署的職責涵蓋與水資源相關的眾多方面：防洪、水質保護、特定受控行業的廢水減排（包括減少水資源的浪費）、漁業和航運等。其寬泛的職權范圍為水資源的綜合管理提供了有利條件。目前，英國的土地利用規劃沒有納入水資源綜合管理體系，但是，水資源管理部門已經認識到必須與土地規劃部門密切協作，以保證有關方面充分認識土地開發對水資源可能產生的影響，并加強管理，從而實現資源的可持續利用。
環境署對水資源政策的制定具有決定性的影響。以2001 年為例，環境署開展的主要活動包括：（1）制定集水區采水管理戰略，提出了管理有關集水區采水行為的規劃；（2）制定干旱管理規劃，明確了環境署在管理干旱中的角色；（3）對供水公司的水源和防旱規劃進行定期檢查；（4）審查地區水資源管理策略；（5）制定全國性水資源管理戰略。
英國的私營供水公司在執行環境署的政策和規劃中扮演著重要角色。這些公司負責英格蘭和威爾士的公共用水供給。在本地區建立和維護高效、經濟的水資源供給系統方面，每個公司都應履行法定的義務。
在英格蘭和威爾士，對供水公司的經濟規制由水服務辦公室主任負責。供水公司必須提交建設和管理其供水系統的計劃。水服務辦公室主任則每年審查供水公司的供水價格，并決定供水公司的水價，以保證供水公司能夠有足夠的收入執行其管理和建設規劃。
法國
在法國，有多個機構涉及水資源管理。首先是環境部（具體地說，是環境部水資源司），作為國家級的水資源管理行政機構，它主要負責水質保護，水環境與河流系統的保護、管理和改善，就政府對相關行業的干預行為進行協調和規劃。
其次是全國水資源委員會，它在全國水資源政策的制定以及法律和規制文本的起草中發揮著舉足輕重的作用。該委員會由一名議員擔任主席，委員是來自國民大會、參議院和重要政府機構與全國性協會的代表。
再次是針對各大河流的流域管理委員會和水資源管理局。法國共有六大流域。每個流域都有一個流域管理委員會和水資源管理局。流域管理委員會由60 至115 名用戶、民選代表、專家和政府官員組成，扮演著“水資源議會”的角色。水資源管理局則是流域管理委員會的執行機構，兩個組織都參與水資源開發和管理總體規劃的起草。環境部對二者進行監督。
法國各流域的水資源管理局是公共機構，通過提供資助和向用戶收稅來平衡經濟發展和環境保護的關系。其管理范圍涵蓋流域內所有的地表水、地下水和近海水。水資源管理局的權力基于兩條原則：其一，權責統一原則：即每個用戶都必須向水資源管理局交費，每個用戶都可從流域內的基礎設施建設受益；其二，分權原則：子流域及地方政府在規劃中扮演重要角色，但決策權屬于流域管理委員會和流域管理局董事會。水資源管理局局長和董事會主席都由政府任命。
和英國環境署不同，水資源管理局沒有權力擬定政策，也無權建設相關水利設施和衛生設施。這些職責屬于地方政府。
德國
德國的體制和英國不同。根據憲法，聯邦政府有權制定有關水資源管理框架的總體規定。各州必須通過地方立法將這些聯邦政府制定的總體性法律轉化為州法律，它們也可制定補充性的規章。
聯邦環境、自然保護和核安全部（以下簡稱為環境部）是聯邦政府負責環境和水資源問題的最高權力機構，負責處理與水資源管理相關的基本問題以及跨地區合作。環境部負責起草《聯邦水法》、《廢水收費法》、《清潔劑和洗衣店法》以及《聯邦自然保護法》。當然，該部所提議的環境立法、環保項目和計劃需要與其他有關聯邦部門討論，諸如聯邦消費者保護、食品和農業部，衛生部，交通、建設和住房部等。
水資源管理規制的實施由各州和市政府負責。在州政府，有不同稱謂的機構履行相應的職能，如環境保護局、水資源管理局、水和廢水管理局等。這些部門的具體職責各州之間有所不同。
與英、法兩國的情況不同，在德國，由于聯邦、州和市級機構之間實行明確的分權體制，因而形成了跨不同層級政府的水資源管理模式。該模式的運行有賴于各個機構之間的協調，對于萊茵河、易北河之類大河的管理，則需要建立更加正式的協調平臺。
比較上述三國的水資源管理機構，會發現它們有一個共同的特點，就是它們對流域的水量、水質以及像防洪之類水利等方面的管理都具有明確的法律地位和相應的權力。英、法兩國建立了以流域為單位的跨轄區管理體制，而德國則為跨轄區的水資源管理設立專門的機構。
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