清華水業藍皮書（系列之五）

前 言

　　由清華大學環境系和中國水網聯合發布的《清華水業藍皮書》，是以系列水業高級戰略沙龍的討論為基礎的系列戰略研究報告，目前已發布四份。分別為：《城市水業的認識誤區和政府角色》、《城市水業的產權問題和產業化》、《城市水業的投融資機制和資本戰略》以及《城市水業的BOT及其法律問題》，在各界產生了積極的影響。
　　"水業高級戰略沙龍" 于2003年9月在清華創辦，是由城市水業政府界、企業界、學術界權威人士共同參與的、非政府的、平等的水業戰略性交流園地。2004年9月4日舉辦了第五次活動，主題為"從淮河治污成敗，看中國水管理體制"。
　　本文以此次沙龍的發言和討論為基礎撰寫，現以《流域的水業管理與體制創新》為題作為《清華水業藍皮書》的系列之五發布，與社會各界交流。
　　本文由清華大學水業政策研究中心撰寫，文中內容淺陋之處，請予指正。

　　清華大學環境科學與工程系
　　中國水網www.fun208.com
　　二〇〇四年九月

目 錄

一、 引 言
二、 可持續發展才是硬道理
三、 淮河流域治理的責任主體嚴重缺位
四、 流域間協調機制是確保治污成效的必要條件
五、 務實、統一的流域規劃是治污的基礎
六、 將地方政府作為被監督管理的重要對象 
七、 政府投資仍然是流域治理的重要支撐
八、 設施建設運營的市場化是擴大資金來源和實現效率的根本
九、 公眾參與和社會監督是流域綜合管理的必要補充

一、 引 言
　　淮河，中國第三大河，流域內國土面積和水資源均占全國的3.5%左右，耕地面積和人口則分別占全國的15.2%和16.2%。
　　50年代，淮河成為中國第一條全面治理的大河。中央和地方先后投資上千億元興建水利工程，從根本上改變了淮河頻繁水災的歷史。然而，20世紀80年代以后的淮河卻遭遇了另一個災難，淮河流域1.68億人民面臨的最大危險不再是洪水，而是嚴重的污染。
　　1994年國務院專門召開淮河水污染治理會議，1995年頒發了《淮河流域水污染防治暫行條例》，成為迄今為止我國為單一河流水污染治理制定的唯一法規，顯示了中央政府治理淮河的決心。但是10年治污，中央政府近200億巨額資金的投入，今天的淮河污染并沒有得到根本性改善。淮河治理要法有法、要錢有錢，中央如此重視，社會如此關心，卻面對如此尷尬的局面。
　　淮河治理歷程集中暴露出了中國政治、經濟體制諸多方面的沖突和矛盾，限于篇幅制約，本文將集中探討其中的流域水管理體制問題。

二、 可持續發展才是硬道理
　　1992年春天，鄧小平同志提出的"發展才是硬道理"將中國發展引入了一個經濟建設為中心的新臺階。事實上"發展才是硬道理"是在一種特定政治、經濟條件下的"矯枉過正"，對中國的經濟發展意義深遠。但是，在某些政府和企業的片面理解和有意歪曲下?quot;發展才是硬道理"演變成了"硬發展也是道理，污染環境不需要道理"。
　　十六屆三中全會要求"統籌人與自然的和諧發展"，明確提出樹立科學的發展觀。這一方針意義深遠，在人口和經濟負荷巨大的淮河流域更顯突出。目前，淮河地表水資源利用率已經達到60%，而國際公認的河流開發警戒線僅為40%，如果在這樣的條件下再過分強調"發展才是硬道理"，將對淮河水資源和水環境造成致命創傷。
　　"科學發展觀"是以人為本，全面、協調、可持續的發展觀。體現在流域的污染問題上，各地方政府必須正確認識和明確自身在水資源和水污染上責任，理解上下游的緊密連帶關系，需要全面看待本區域經濟增長與流域性資源透支，污染加劇的關系，這是有效控制流域污染的根本。 
可以理解，在經濟欠發達、發展壓力很大的淮河流域的地方政府，更多企求的是短期經濟效益的增長。如果沒有體制保障，環境效益只能成為無人理會的擺設。因此，科學發展觀不僅需要中央政府的戰略要求，更需要法律和制度的保障，需要相應的管理體制來實現，需要一定的民主決策機制來支撐。"可持續發展才是硬道理"必須取代原有的口號，成為新的經濟建設指導。
　　我們認為，排除政治體制的因素之外，科學的發展觀以及基于科學發展觀的法制建設是解決淮河流域治理尷尬局面的根本所在。 
　　綜合管理體制是科學發展觀在水管理領域的具體體現。而綜合管理首先應體現的就是水的流域性特征。本文將結合淮河流域，對流域綜合管理的幾個主要方面展開討論。

三、 淮河流域治理的責任主體嚴重缺位
　　流域綜合管理的前提是明確管理責任，而治污責任主體缺位可謂是淮河治污的重要病癥之一。《淮河流域水污染防治暫行條例》規定，四省人民政府各對本省淮河流域水環境質量負責。而四省又把這一責任分解到了地方城市政府。
　　但是，對于流域沿岸的各地方政府來說，由于缺乏必要的制度保障和監督，地方只顧及自己的行政區域，在經濟發展的壓力下，在政績表現的動力下，對下游造成的污染問題通常就被"高高掛起"。十年治污實踐證明，對于跨地域的流域治理工程，僅僅由地方城市作為責任主體分而治之是不能解決根本問題的。
　　淮河流域流經四省200多個縣（市），作為流域內的任何一個地方城市，都無法超越其余城市成為流域污染的責任主體，而將所有地方城市共同列為責任主體卻難以明確各自的責任，則只會造成當前責任不清、相互推諉的尷尬局面。因此，我們認為，國家必須明確流域的第一責任主體，可行的措施是設立一個流域性行政機構，而省市地方政府將成為責任進一步分解后的第二、三層次的責任主體。 

四、 流域間協調機制是確保治污成效的必要條件
　　流域間協調機制是建立水的流域綜合管理的核心環節。城市是流域的用戶節點。單一城市無法脫離對流域的依靠，無法脫離流域內其他城市對自己的影響和制約。
　　流域管理是一項涉及多部門、多省市、多利益主體的復雜系統。國際上成功的流域管理經驗告訴我們，無論其機構設置方式有何不同，城市之間以及不同利益主體之間都需要一個協調機制，對于水資源緊張、生存壓力大的流域尤其如此。這種協調機制根據流域的不同，體現在國家之間、城市之間、不同行業之間。
　　流域協調機制是集約化利用水資源，共同維護生存環境的手段。協調機制中，實現地方和不同利益的民主參與協商的機制，是其成功的關鍵。同時，流域協調機制必須明確國家、流域和地方的責任，并合理分工。
　　基于此，我們認為，要實現治淮目標，就應當由國務院直接設置流域管理機構或臨時流域管理機構，逐步建立和完善流域管理協調機制。該流域機構將成為淮河流域水資源管理和污染控制的第一責任主體，具有在水資源和水環境領域監督、協調和檢查各級地方政府的權力。
　　流域機構應具備以下責任和職能：流域水資源配置和污染控制協商；協商制定科學的系統的流域規劃，并對流域內各地方政府進行責任分配；對地方規劃進行審核；對各地方政府的監管；負責流域內的國家資金調度；制定流域治理相關技術政策和法規等。

五、 務實、統一的流域規劃是治污的基礎
　　流域規劃是水的流域綜合管理的核心內容。像其他重點流域一樣，淮河流域有國務院批準的水資源和水污染控制規劃，但是我們的規劃在科學性、可操作性方面存在很大的差距，"長官意識"多于科學分析。因此，不難理解多年來為什么我們的經濟規劃總是超額完成，而我們的環境治理規劃卻少有能如期完成的。
　　另外，由于水資源管理責任主體的缺位，造成水資源屬地占有，誰攔了就歸誰的混亂現狀；由于污染控制責任主體的缺位，則造成上游污染，下游遭罪的惡性循環。 
　　鑒于水的自然屬性限制，流域內的水資源與水污染，水資源總量與各地方城市用水需求，以及流域內各城市之間都有著密不可分的關聯。流域內的所有城市是同一個系統中的共生關系，流域內各城市的發展規劃、產業發展戰略、調水用水規劃以及城市水污染管理對于流域以及流域內其他城市都會產生重要的影響。
　　現有的淮河流域規劃由于缺乏決策的科學性和協調性，使規劃的強制性和可操作性不足。流域內各地方城市在制定自己的發展規劃之時，未認真考慮與流域規劃的銜接問題，各自為政，造成規劃的矛盾。 
　　環境與經濟的副關聯性，使環境治理規劃不僅需要建立在科學的基礎之上，而且需要建立在各方利益協調的基礎上，否則很難具有真正的操作性。城市的水資源管理和水污染控制都不是單個城市可以解決的問題，需要進行流域區域的協調統一管理，綜合考慮流域的水量、水質、水工程、水處理、生態環境等諸多因素，制定具有科學性和約束性的流域規劃，明確各地方政府的責任，指導各地方城市制定并執行與流域規劃相符的地方發展規劃。

六、 將地方政府作為被監督管理的重要對象
　　流域綜合管理需要通過監督，建立各級地方政府的責任機制。
　　理論上講，人民政府主要接受上級政府的領導，接受同級人民代表大會的監督。而且環境保護是最代表公共利益的管理因素之一。總結國際經驗看到，一個民主的體制，來自公眾的參與能夠對地方政府的環境行為形成一種有效的監督和制約。
　　從某種意義上說，強調來自上級政府的監督，包括目前被廣泛討論的環境保護從上到下的直線式監管模式，反映了對現有體制監督的信心不足。
　　事實上，在目前的經濟環境和政績觀下，地方政府不可避免經濟發展和環境保護之間的沖突。政府相對集權的體制使人大的監管大多流于形式。在此背景下，來自地方政府行政區域外的資源與環境的監督，就顯得十分迫切和必需了。
　　這個問題在淮河治污中表現得十分突出。由于缺乏對地方政府流域治污的責任認定和獎懲機制，地方政府領導對治污工作缺乏積極性，常常為了保護地方經濟增長而對污染企業過度放任，對城市生活污水處理的責任也一推再推。
　　地方政府對于流域治理的態度轉變是控制流域城市水污染的關鍵。我們建議，以利益協調、統一規劃為前提和依據，將流域治污業績納入地方政府政績考核指標體系當中，建立針對地方政府的獎懲機制，明確和強化各級政府的治污責任，從根本上轉變地方政府的發展觀，調動地方政府治污的積極性。
　　懲罰機制主要包括∶（1）通過綠色GDP等科學指標，對淮河流域所有城市進行污染排序，向公眾公示排序結果，并在人大對污染城市政府進行通報，對污染城市及領導形成政治壓力；（2）將污染治理與地方財政直接掛鉤，對排放超標、污染事故、未達到污染控制目標的城市，直接對地方財政進行處罰。
　　獎勵機制主要包括∶（1）表彰治污先進城市和相關領導；（2）通過加大中央和流域政府　　投入資金，利用國債、基金向治污優秀的城市進行大額投資補貼。
　　監督和獎懲的執行機構可以由獨立的流域機構來實施。#NEWPAGE#

七、 政府投資仍然是流域治理的重要支撐
　　資金是實現流域綜合管理的保障，流域治理需要來自多元資金的投資，而政府是流域治理的主要投資主體，政府資金在流域治理過程中發揮著不可替代的作用。各級政府都必須保障流域治理的資金投入，同時應積極進行機制創新，研究政府資金引導和補貼流域治理的新機制，以更好地發揮政府資金的核心功能。
　　淮河治理需要加大重點治污項目的投資力度，實現流域地區之間（上游和下游）以及行業、企業之間的轉移支付，以扭轉外部不經濟性行為的發生。
另外強調一點，政府需要改進傳統的"基于投入"的補貼機制，而采用"基于產出"的補貼機制。也就是不再根據投資計劃給予補貼，而是根據治污設施建成運營情況予以補貼。
　　目前，國債治污項目投資浪費嚴重，項目審批制繁瑣而草率，產生權利尋租。需通過項目目標管理、投入產出分析、后評估等嚴謹的管理手段，加強國債項目的管理力度，提高國債使用效率。
　　此外，建立流域基金也是有效的政府投資方式之一。建議嘗試設立流域基金，基金來源于中央專項財政撥款、向流域城市收取的水資源費、排污費、對地方政府的污染罰款、國際機構/外國政府的軟貸款等。
　　建議由獨立的流域性機構統籌安排管理中央和流域資金，實現責權利的統一。

八、 設施建設運營的市場化是擴大資金來源和實現效率的根本
　　市場化機制是流域綜合管理的核心內涵之一，市場化機制的引入和推行是擴大資金來源、實現污水處理設施投資、建設、運營效率的根本。
　　需要確立企業投資的主體地位，促進和吸引不同經濟成分的企業投資參與水業基礎設施的建設。對已建成的設施，可以推行TOT模式，轉讓給社會企業來運營，即盤活國有資產又可以提高管理水平和運營效率；為降低水價壓力，有條件的地區，也可以保留產權，而將運營權轉讓給社會企業；對新建污水處理廠項目，可以推行BOT模式，提高建設運營效率。對以上模式政府資金需要根據具體情況，給予"基于產出"的補助，以承擔一定的政府治污投資責任，同時緩解公眾的水價壓力。
　　水業市場化機制的引入和運作不是政府不投資，需要研究和探索政府資金與市場化機制結合的高效創新機制，提高投資效率。為了避免資本市場投資者因為政府低息貸款項目失去投資積極性，政府需要制定立足于公共利益的政府補貼政策，明確補貼對象與補貼目標。
　　完善污水處理收費制度是市場化機制引入的前提。在困難地區，在各級政府補貼的前提下，可以根據情況調低收費水平，但必須開始污水收費，它關系到污水投資運營機制的轉變。對使用自備水源企業的污水收費更應先行，需嚴格執行，否則將破壞管理的系統性。同時完善水資源費，建議水資源費逐步改為水資源稅，并加大比重，使其成為流域機構調節性政府投資的核心組成。
　　政府監管體系的建立是達到污水處理設施建設運營市場化政策目標的根本保障，針對市場化主體的運營監管體系是市場化機制的核心內容，已在以前的藍皮書中論及，本文不做詳述。

九、 公眾參與和社會監督是流域綜合管理的必要補充
　　公眾參與和社會監督是推動淮河治污的原動力，在目前對政府缺乏監督和約束的體制下，公眾參與是順利開展流域治理工作的必要補充。
　　鑒于目前環境監管不足的現狀，建議利用社會各界對淮河流域污染治理廣泛關注的熱情，引導、鼓勵和提倡公眾監督。公眾參與既可以降低環境執法的成本，提高環境監管的力度，也可以對各級政府形成有力的制約，同時可以緩解公眾輿論對環保的壓力，對中國推進民主政治制度也是有益嘗試。 
　　可以通過以下途徑加強公眾參與：（1）設立熱線電話，建立流域污染投訴處理機制；（2）利用新聞媒體，對淮河流域各城市的年度水環境控制目標及執行情況、污水處理設施超標排放事件（包括工業企業污水處理設施、城市污水處理設施）、污水處理設施排放監測結果進行公示；（3）建立流域公共網站，對流域內各城市的排污申報與核定、污水處理設施自動在線檢測結果、污水處理設施整改、熱線電話投訴受理和處理情況進行公示。
　　 流域綜合管理涉及水管理體制的諸多方面，需要在國務院組織下，各部門的配合下，開展系統研究。建議結合淮河流域開展試點，從體制上探索一條解決流域污染之路。

<轉載需經作者本人同意>

編輯：武紅霞