[摘要]目前，特許經(jīng)營(yíng)制在我國(guó)城市公用事業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程中面臨著政府監(jiān)管不力、承諾失信、定價(jià)機(jī)制不全，合同設(shè)計(jì)不完善、法律法規(guī)缺乏等幾個(gè)主要問(wèn)題。加強(qiáng)監(jiān)管、完善合同設(shè)計(jì)和定價(jià)機(jī)制，建立合理的制度體系以推動(dòng)我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化順利進(jìn)行，乃當(dāng)務(wù)之急。

　　（中經(jīng)評(píng)論·北京）從上世紀(jì)七、八十年代西方國(guó)家開(kāi)始的以提高效率、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)為目的的公用事業(yè)市場(chǎng)化（或者說(shuō)民營(yíng)化、私有化）運(yùn)動(dòng)至今已成為世界的潮流，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都在積極探索并逐步推進(jìn)本國(guó)公用事業(yè)的市場(chǎng)化。我國(guó)的公用事業(yè)市場(chǎng)化從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，由于近幾年來(lái)，政府出臺(tái)的一系列政策措施、法規(guī)的鼓勵(lì)、支持和規(guī)范，在進(jìn)入新世紀(jì)后開(kāi)始加速，上海、南京、深圳、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市公用事業(yè)市場(chǎng)化目前正進(jìn)行的如火如荼，其形式多種多樣，常見(jiàn)的有合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、公私合作（合資）經(jīng)營(yíng)、股份出讓、直接并購(gòu)、民間獨(dú)資等。其中特許經(jīng)營(yíng)制由于其形式多樣，靈活而倍受我國(guó)青睞，各大中城市特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目日益增多，因此其逐漸成為人們關(guān)注和研究的對(duì)象。許多地方政府如北京、深圳等為了規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)開(kāi)始頒布了一些管理辦法，建設(shè)部也于2004年2月24日發(fā)布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），使特許經(jīng)營(yíng)開(kāi)始進(jìn)入“有法可依”的軌道，標(biāo)志著我國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)新的階段。雖然如此，由于其對(duì)制度環(huán)境如法律制度、監(jiān)督制度、行政管理制度等要求很高，在發(fā)達(dá)國(guó)家有著良好績(jī)效的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，卻在我國(guó)的實(shí)踐中表現(xiàn)出許多問(wèn)題，這既有理論認(rèn)識(shí)層面的，又有制度層面的、操作層面的。本文試對(duì)這些問(wèn)題的進(jìn)行分析，并提出對(duì)策建議，為推動(dòng)我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目順利進(jìn)行提供參考。
　　
　　一、我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)制目前面臨的主要問(wèn)題
　　
　　（一）政府職能轉(zhuǎn)變滯后，監(jiān)管職能交叉甚至矛盾沖突
　　
　　特許經(jīng)營(yíng)并不是放任企業(yè)不管，而是政府由原來(lái)直接經(jīng)營(yíng)的角色轉(zhuǎn)變成行業(yè)監(jiān)管者，實(shí)行政企分離，政資分離，政事分離，因此政府職能應(yīng)盡快從傳統(tǒng)的體制轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，重塑政府監(jiān)管體制，是當(dāng)務(wù)之急。我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管體系主要存在以下問(wèn)題：
　　（1）從橫向來(lái)看，各級(jí)政府部門(mén)的監(jiān)管職能界定不清晰，分工不明確，職能重疊，多重監(jiān)管并且隨時(shí)可以調(diào)整，這不但增加了監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)難度，降低了行政效率，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，而且在談判、簽定合同時(shí)企業(yè)無(wú)法確定哪個(gè)部門(mén)具有合法的代表資格，在出現(xiàn)違約時(shí)，又無(wú)法確認(rèn)哪個(gè)部門(mén)能承擔(dān)法律責(zé)任，增大了企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
　　從縱向看，條塊之間監(jiān)管分工不盡合理，縱向監(jiān)管權(quán)力配置與橫向權(quán)力配置之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，條塊發(fā)生沖突時(shí)，又缺乏相應(yīng)的裁決機(jī)制，這比較普遍地發(fā)生在具有跨地區(qū)性公用事業(yè)監(jiān)管上，如電信、電力等，如表l所示。

表1：信息產(chǎn)業(yè)中央與地方政府之間的監(jiān)管矛盾 監(jiān)管利益沖突環(huán)節(jié) 信息產(chǎn)業(yè)部 地方政府 解決爭(zhēng)端機(jī)制

監(jiān)管利益沖突環(huán)節(jié)	信息產(chǎn)業(yè)部	地方政府	解決爭(zhēng)端機(jī)制
信息管道產(chǎn)業(yè)性質(zhì)	基礎(chǔ)電信設(shè)施	城市基礎(chǔ)設(shè)施	自發(fā)協(xié)調(diào)，無(wú)正式解決機(jī)制
項(xiàng)目規(guī)劃	最大限度占有城市空間資源	充分利用城市空間，減少重復(fù)掘路	無(wú)
市場(chǎng)準(zhǔn)入	謀求壟斷，維護(hù)既得利益	引入競(jìng)爭(zhēng)，打破壟斷，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通	目前正在制定反壟斷法
定價(jià)與質(zhì)量服務(wù)	以企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益最大化為出發(fā)點(diǎn)	讓市民普遍能享受高質(zhì)量現(xiàn)代信息技術(shù)所帶來(lái)的福利	價(jià)格、質(zhì)量監(jiān)管部門(mén)
普遍服務(wù)	盡量向客戶最集中地區(qū)，回避人口稀少地區(qū)	滿足城市普遍服務(wù)要求	依非正式的協(xié)調(diào)與談判來(lái)解決

　
　　（2）政府監(jiān)管方式單一，監(jiān)管水平落后，沒(méi)有形成一個(gè)多方位、立體化的監(jiān)管體系。當(dāng)前我國(guó)主要監(jiān)管內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)性的價(jià)格監(jiān)管和進(jìn)入監(jiān)管，而對(duì)于社會(huì)性監(jiān)管還剛剛起步；對(duì)于價(jià)格監(jiān)管，使用的是“企業(yè)成本+稅費(fèi)+合理利潤(rùn)”監(jiān)管模式，無(wú)法產(chǎn)生足夠的激勵(lì)；對(duì)于進(jìn)入監(jiān)管，特許經(jīng)營(yíng)者的選擇，往往競(jìng)爭(zhēng)不足，難于顯示市場(chǎng)真實(shí)成本；普遍服務(wù)的監(jiān)管，還沒(méi)有使用交叉補(bǔ)貼、設(shè)立普遍服務(wù)基金等手段來(lái)履行政府義務(wù)；在企業(yè)外部監(jiān)管上，還沒(méi)有廣泛動(dòng)員社會(huì)公眾和輿論的力量，聽(tīng)證制度還不健全。
　　（3）政府角色轉(zhuǎn)變不到位，公用事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理職能與監(jiān)管職能之間的關(guān)系處理不好。在傳統(tǒng)的公用事業(yè)管理體制下，政府行業(yè)主管部門(mén)既是企業(yè)資產(chǎn)直接運(yùn)營(yíng)和管理者，又是行業(yè)的監(jiān)管者，政企不分，政資不分，政事不分，而在新的體制下，國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值是國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)通過(guò)管人、管事、管資產(chǎn)來(lái)完成的，希望以最高的價(jià)格出售國(guó)有資產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)所有者的最大利益。行業(yè)主管部門(mén)成為行業(yè)的獨(dú)立監(jiān)管者，代表的是社會(huì)公眾利益，希望最大限度的利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制使消費(fèi)者獲得價(jià)廉物美的公共產(chǎn)品和服務(wù)，依法律、法規(guī)、經(jīng)營(yíng)合同對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行約束。這里由于政府部門(mén)之間對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)者選擇的標(biāo)準(zhǔn)不同，就產(chǎn)生了一對(duì)矛盾，即國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)期望資產(chǎn)保值、增值與行業(yè)監(jiān)管部門(mén)期望以最低的價(jià)格獲得最好的產(chǎn)品和服務(wù)的矛盾。往往是國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)相中的意中人，而監(jiān)管部門(mén)卻并不中意。對(duì)于這對(duì)矛盾的協(xié)調(diào)，關(guān)系到公用事業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程中特許經(jīng)營(yíng)者順利選擇。
　　
　　（二）政府承諾和保證屢屢失信，承諾缺失現(xiàn)象普遍存在
　　
　　政府的承諾和保證是特許經(jīng)營(yíng)中的國(guó)際慣例，它有利于降低投資者的風(fēng)險(xiǎn)，保障投資者合法的權(quán)益，吸引投資者投資公用事業(yè)項(xiàng)目。但在我國(guó)由于特許經(jīng)營(yíng)的時(shí)間還不是很長(zhǎng)，對(duì)它的理解還不很深，政府往往急功近利，引資心急，重承諾輕踐諾，結(jié)果政府承諾和保證屢屢失信，承諾缺失現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致許多項(xiàng)目中途夭折。
　　其一，政府承諾對(duì)未來(lái)的政策風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，體制、機(jī)制、政策處于不停的變化和調(diào)整中是這個(gè)時(shí)代的特征，但在特許經(jīng)營(yíng)中政府往往對(duì)這個(gè)特征的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足，盲目承諾，政策變化后，導(dǎo)致承諾無(wú)法兌現(xiàn)，同時(shí)由于合同設(shè)計(jì)的缺陷，沒(méi)有對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)作出相應(yīng)的制度保障按排，結(jié)果合同無(wú)法繼續(xù)履行，項(xiàng)目被迫終止。2002年1月18日，四川邛崍市政府同四川瑞云集團(tuán)簽定了《邛崍市新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》，規(guī)定新城整體以BOT、形式建設(shè)經(jīng)營(yíng)50年。其間，瑞云集團(tuán)享有新城區(qū)公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)性土地的增值收益作為投資回報(bào)，50年后，企業(yè)將城市無(wú)償還給邛崍市政府。但之后不久，國(guó)土資源部出臺(tái)《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)決定》，規(guī)定各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)必須通過(guò)拍賣(mài)或招標(biāo)方式出讓?zhuān)恋卣叩淖兓钟捎谡c私人投資者在合同中沒(méi)有對(duì)違約風(fēng)險(xiǎn)、賠償責(zé)任、處罰辦法等作出詳細(xì)的規(guī)定，使這個(gè)轟動(dòng)一時(shí)CBOT（城市－建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－移交）項(xiàng)目頓時(shí)陷入困境，無(wú)法收?qǐng)觥?BR>　　其二，政府承諾和保證違反國(guó)家已有的法律、法規(guī)，導(dǎo)致合同無(wú)效。鬧的沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“固定回報(bào)”清理問(wèn)題，已使許多特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目被迫終止。不但政府為此付出了經(jīng)濟(jì)代價(jià)，而且政府聲譽(yù)由此遭受巨大的損害。2002年9月10日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》，認(rèn)為保證外方投資固定回報(bào)不符合中外投資者利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，違反了已有的中外合資、合作經(jīng)營(yíng)有關(guān)法律和法規(guī)的規(guī)定，要求采取改、購(gòu)、轉(zhuǎn)、撤四種方法對(duì)設(shè)定固定回報(bào)率的項(xiàng)目更正。于是出現(xiàn)許多BOT項(xiàng)目被提前收回國(guó)有，如英國(guó)泰晤士水務(wù)的大場(chǎng)水廠BOT項(xiàng)目由于協(xié)議已有明確規(guī)定，回購(gòu)還算順利，而長(zhǎng)春匯津污水處理BOT項(xiàng)目，卻因此與長(zhǎng)春市政對(duì)簿公堂。
　　其三，政府承諾與保證對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，缺乏前期的項(xiàng)目充分論證，盲目上馬，合同設(shè)計(jì)違背利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，最終使政府履約成本高昂，項(xiàng)目難以持續(xù)。法國(guó)威利雅成都第六水廠B廠BOT項(xiàng)目，合同規(guī)定成都市自來(lái)水公司保證每日采購(gòu)B廠的凈水40萬(wàn)噸，當(dāng)B廠建成投產(chǎn)時(shí)，由于市場(chǎng)形勢(shì)的變化，供水市場(chǎng)嚴(yán)重過(guò)剩，只好讓其它兩個(gè)水廠停產(chǎn)來(lái)消耗這40萬(wàn)噸的產(chǎn)能，成都市自來(lái)水公司由此從盈利突轉(zhuǎn)為巨虧，市財(cái)政每年因此補(bǔ)貼自來(lái)水公司一億多元，財(cái)政不堪重負(fù)。政府缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，任意承諾，之后要么失信于投資者，要么履約成本高昂，政府聲譽(yù)遭受損失，投資喪失信心，近期出現(xiàn)“洋水務(wù)”退出中國(guó)市場(chǎng)的趨勢(shì)，應(yīng)引起政府的高度重視。
　　
　　（三）特許經(jīng)營(yíng)合同性質(zhì)存在爭(zhēng)議、合同設(shè)計(jì)還不完善
　　
　　對(duì)于特許合同的性質(zhì)是受私法管轄的民事合同還是受公法管轄的行政合同，我國(guó)法律并沒(méi)有明確的界定。合同性質(zhì)不確定的風(fēng)險(xiǎn)是合同爭(zhēng)議的解決途徑不確定，發(fā)生爭(zhēng)議后，能不能進(jìn)行行政復(fù)議或行政訴訟，政府、企業(yè)都無(wú)所適從，如果將特許合同看作是民事合同，適應(yīng)私法，但實(shí)際上又難于執(zhí)行，因?yàn)檎谟杵髽I(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)際上是行使公權(quán)力的表現(xiàn)，與司法是分權(quán)制衡的關(guān)系。而我國(guó)現(xiàn)行的體制，決定了司法判決難以實(shí)際約束政府的民事行為，尤其是在政府不配合的情況下或者公共利益攸關(guān)的情況下，政府更有足夠的理由來(lái)抗衡司法判決。但如果根據(jù)2003年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政許可法》的第十二條第二款規(guī)定“有限資源開(kāi)發(fā)利用，公共資源的配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”可以設(shè)定行政許可，那么我國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)合同的性質(zhì)就是行政合同。如果經(jīng)營(yíng)企業(yè)的權(quán)益受到侵害，企業(yè)的救濟(jì)途徑是較為充分的，它可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。如果政府無(wú)正當(dāng)?shù)睦碛商崆敖K止合同，那么企業(yè)可以請(qǐng)求法院判決政府要么撤消決議或者給出相當(dāng)補(bǔ)償。從我國(guó)現(xiàn)有的案例來(lái)看，長(zhǎng)春匯津污水處理廠與長(zhǎng)春市政府之間的關(guān)于污水處理專(zhuān)營(yíng)權(quán)的糾紛，當(dāng)事人提起的是行政訴訟；而鑫遠(yuǎn)公司與福州市政府道路專(zhuān)營(yíng)權(quán)的糾紛，則是通過(guò)民事仲裁解決的。
　　在特許經(jīng)營(yíng)中，合同具有重要的地位，是監(jiān)管的主要依據(jù)。根據(jù)合同理論，由于個(gè)人有限理性，外部環(huán)境的復(fù)雜性和未來(lái)的不確定性，信息的不對(duì)稱(chēng)和不完全性，以及由此導(dǎo)致的交易費(fèi)用，使得締約當(dāng)事人或契約仲裁者無(wú)法觀察或證實(shí)一切，故合同總是不完全的，締約雙方都可以機(jī)會(huì)主義的行事，違約一方可以很容易聲稱(chēng)所做的沒(méi)有違背合同，或隨著時(shí)間的推移，要求根據(jù)變化了的條件再談判。特許經(jīng)營(yíng)合同由于期限一般都很長(zhǎng)，技術(shù)、需求、政策等經(jīng)濟(jì)技術(shù)環(huán)境變化都很大，合同的不完備性不可避免。而我國(guó)目前，合同雙方完往往忽視合同的不完備性，特別是政府一方，由于急功近利，追求短期利益，片面強(qiáng)調(diào)引資的現(xiàn)象嚴(yán)重；同時(shí)也由于自己專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)人才的儲(chǔ)備不足，在合同簽定前，又不聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，對(duì)合同項(xiàng)目的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估；在合同文本中，有意回避關(guān)鍵問(wèn)題，盲目求同存異。其結(jié)果是一旦合同出現(xiàn)爭(zhēng)議，由于合同缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)保障制度安排和締約雙方往往又缺乏長(zhǎng)期合作的精神，均表現(xiàn)出機(jī)會(huì)主義傾向，導(dǎo)致合同無(wú)法繼續(xù)履行，項(xiàng)目中途夭折。
　　
　　（四）有效、公平、合理的良性公用事業(yè)定價(jià)機(jī)制遠(yuǎn)未形成
　　
　　公用事業(yè)價(jià)格規(guī)制問(wèn)題是特許經(jīng)營(yíng)是否能順利運(yùn)行的一個(gè)極為關(guān)鍵問(wèn)題，在自然壟斷的公用事業(yè)行業(yè)，價(jià)格的制定必須同時(shí)滿足三維的目標(biāo)：促進(jìn)社會(huì)公平，提高企業(yè)生產(chǎn)效率和保護(hù)企業(yè)的發(fā)展?jié)摿Γ绾芜M(jìn)行有效的價(jià)格規(guī)制，以調(diào)節(jié)政府、消費(fèi)者、企業(yè)三者之間的利益關(guān)系，制定同時(shí)符合三個(gè)目標(biāo)的價(jià)格，是當(dāng)前需要迫切解決的問(wèn)題。在實(shí)踐中，呈現(xiàn)出許多的問(wèn)題，甚至導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目無(wú)法順利地合作下去。（1）各省市均明確特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格按照“企業(yè)成本+稅費(fèi)+合理利潤(rùn)”的原則來(lái)確定，利用這種方式，消費(fèi)者承當(dāng)了成本提高的風(fēng)險(xiǎn)和降低成本的收益，雖然有利于刺激投資，但卻不能有效地刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理不善的成本增加可以通過(guò)價(jià)格轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，也不能區(qū)分運(yùn)營(yíng)者的優(yōu)劣，同時(shí)對(duì)企業(yè)成本的審核也是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，增加了行政成本。（2）政府缺乏透明、制度化的定價(jià)機(jī)制。在特許經(jīng)營(yíng)中，產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)權(quán)仍然被政府控制，不透明的，任意的定價(jià)過(guò)程，使投資者、經(jīng)營(yíng)者承受極大的風(fēng)險(xiǎn)。由于特許經(jīng)營(yíng)的合同期限一般較長(zhǎng)，其間技術(shù)、需求、成本的變化再所難免，價(jià)格的調(diào)整也就成了必然。但特許經(jīng)營(yíng)者不知在市場(chǎng)成本上漲的情況下的，是否可以合理的上調(diào)價(jià)格。特別是依照有關(guān)法律、法規(guī)，公共服務(wù)和產(chǎn)品價(jià)格的調(diào)價(jià)必須舉行聽(tīng)證會(huì)的條件下，使提價(jià)變的更加困難、耗時(shí)和不確定，如南京、上海、北京出現(xiàn)因聽(tīng)證反對(duì)漲價(jià)而使提價(jià)擱淺的事件。在這種情況下，所造成的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格低于市場(chǎng)真實(shí)成本的差異，政府是否有義務(wù)提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，也沒(méi)有明確規(guī)定。（3）由于對(duì)公共服務(wù)和產(chǎn)品價(jià)格構(gòu)成要素及監(jiān)管范圍缺乏明確規(guī)定，存在很大的隨意性，使搭便車(chē)收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，混淆了公眾視聽(tīng)，結(jié)果是即使合理的提價(jià)也遭到公眾的反對(duì)。同時(shí)公用事業(yè)價(jià)格構(gòu)成要素之間的比例還不盡合理，總體價(jià)格水平偏低，收繳率不高，這些也都阻礙了我國(guó)公用事業(yè)難以進(jìn)入良性的市場(chǎng)化機(jī)制。以水價(jià)為例，水價(jià)調(diào)整一直是改革的重點(diǎn)，為了節(jié)水和吸引投資者，中央和地方政府積極出臺(tái)了一系列的政策調(diào)整水價(jià)，但我國(guó)水價(jià)構(gòu)成不夠合理，水資源費(fèi)、污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，收繳率不高，總體水價(jià)仍然偏低，不能真實(shí)反映水資源的稀缺性，使水務(wù)企業(yè)面臨水價(jià)收入無(wú)法滿足他們獲得合理投資收益的目標(biāo)，水務(wù)市場(chǎng)的良性運(yùn)作機(jī)制無(wú)法形成。
　　
　　（五）我國(guó)還缺乏一個(gè)完整、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠嘘P(guān)特許經(jīng)營(yíng)的法律法規(guī)框架體系
　　
　　我國(guó)有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)的法律、法規(guī)、政策規(guī)定相互之間還不協(xié)調(diào)、不配套、甚至不合理、前后不相銜接；法律條文內(nèi)容含糊不清，甚至前后矛盾，造成私人合作者感到困惑、無(wú)所適成，增大了合作者的風(fēng)險(xiǎn)。就拿特許經(jīng)營(yíng)者的選擇來(lái)說(shuō)，根據(jù)《行政許可法》第五十三條規(guī)定行政許可必須通過(guò)招標(biāo)和拍賣(mài)的方式授予，作為行政許可的特許經(jīng)營(yíng)，理應(yīng)適應(yīng)本條規(guī)定。建設(shè)部的《辦法》第八條也規(guī)定公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，而屬于政府采購(gòu)法范疇的特許經(jīng)營(yíng)，還理應(yīng)遵循《政府采購(gòu)法》第二十六條的規(guī)定，政府采購(gòu)可以采用招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)；競(jìng)爭(zhēng)性談判；單一來(lái)源采購(gòu)；詢(xún)價(jià)；國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。一些地方性的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法也作出了不盡相同的規(guī)定，深圳規(guī)定可以采取招標(biāo)、招募和法律、規(guī)章規(guī)定的其他方式；北京規(guī)定可以通過(guò)招標(biāo)或直接委托等等。這些法律條文的不一致，使特許經(jīng)營(yíng)者風(fēng)險(xiǎn)成本加大，他們甚至不知道自己取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法性，依據(jù)哪部法律條文來(lái)保護(hù)自己。而實(shí)際在選擇特許經(jīng)營(yíng)者時(shí)，由于公用事業(yè)項(xiàng)目的復(fù)雜性，僅僅看價(jià)格的高低來(lái)確定特許經(jīng)營(yíng)者是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，特許經(jīng)營(yíng)者的選擇、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予一般都是要經(jīng)過(guò)與投標(biāo)人談判與協(xié)商之后，這在國(guó)內(nèi)和國(guó)外都是很普遍的。這反映出《辦法》規(guī)定不夠合理，雖然其本意是為了保護(hù)公平、公正、透明，避免暗箱操作，權(quán)錢(qián)交易，但卻沒(méi)有使法律條文有足夠的靈活來(lái)處理復(fù)雜且具有巨大差異性的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，導(dǎo)致法律條文在現(xiàn)實(shí)中無(wú)法執(zhí)行，或者由于沒(méi)有足夠多的投標(biāo)人參與竟標(biāo)而使特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目流產(chǎn)。類(lèi)似的問(wèn)題還有，如有關(guān)開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的法定依據(jù)，有的規(guī)定是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、有的規(guī)定是特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)書(shū)，有的規(guī)定是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證和特許經(jīng)營(yíng)合同。法律法規(guī)框架體系的不完善，不統(tǒng)一已經(jīng)成了在推進(jìn)我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)事業(yè)中的障礙之一。
　　
　　二、對(duì)策建議
　　
　　（一）整合政府各部門(mén)監(jiān)管職能，形成相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)
　　
　　雖然由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)家制度、歷史文化傳統(tǒng)等不同，各國(guó)都形成了一套符合本國(guó)國(guó)情的監(jiān)管體制，但監(jiān)管的程序化和公開(kāi)化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，擁有包括立法、行政和司法相對(duì)完整的權(quán)力，通過(guò)法律的充分授權(quán)和限定來(lái)明確界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍卻是世界的發(fā)展趨勢(shì)。獨(dú)立性意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)與任何企業(yè)沒(méi)有任何關(guān)系，也獨(dú)立于其他政府機(jī)關(guān)，以保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)在依法實(shí)施和執(zhí)行監(jiān)管中的公平、公正。我國(guó)目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革應(yīng)逐步理清各政府部門(mén)之間的監(jiān)管職能界限，按照誰(shuí)最易獲得信息，誰(shuí)負(fù)責(zé)監(jiān)管的原則，盡量把各部門(mén)分散的監(jiān)管職能集中到一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保持相對(duì)的獨(dú)立性，使被監(jiān)管企業(yè)面臨一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)監(jiān)管部門(mén)，避免多頭監(jiān)管，企業(yè)無(wú)所適從。如對(duì)于價(jià)格的監(jiān)管，由于行業(yè)主管部門(mén)，最易掌握企業(yè)成本信息，理應(yīng)把公用事業(yè)的價(jià)格決定權(quán)從發(fā)改委或物價(jià)部門(mén)集中到行業(yè)主管部門(mén)行使。建立各政府部門(mén)和中央與地方監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，確立主協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以迅速解決監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)的各種矛盾，提高行政效率。
　　
　　（二）完善公用事業(yè)的定價(jià)方式以形成有效、公平、合理的良性定價(jià)機(jī)制
　　
　　完善公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)方式，建立規(guī)范化、程序化的定價(jià)機(jī)制，同時(shí)規(guī)范公用事業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，為成本的核算提供科學(xué)的依據(jù)。針對(duì)我國(guó)定價(jià)利用企業(yè)個(gè)別成本，激勵(lì)強(qiáng)度低，企業(yè)缺乏提高生產(chǎn)效率的現(xiàn)狀，對(duì)于外部條件相同或類(lèi)似，具有區(qū)域性壟斷特點(diǎn)的公用事業(yè)如水務(wù)、煤氣等，盡快參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)引入標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)體系（Benchmark Compet.ition）。它是一種以經(jīng)營(yíng)成本較低的企業(yè)為基礎(chǔ)建立統(tǒng)一的標(biāo)尺體系，然后再考慮各地區(qū)環(huán)境差異因素，利用這些因數(shù)對(duì)企業(yè)成本進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而決定價(jià)格的監(jiān)管工具。這個(gè)工具，實(shí)際上是利用同類(lèi)企業(yè)的平均成本代替?zhèn)€別成本，刺激企業(yè)提高效率為降低成本而展開(kāi)間接競(jìng)爭(zhēng)。明確公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格構(gòu)成，嚴(yán)禁借此搭便車(chē)亂收費(fèi)，混淆視聽(tīng)。理順各價(jià)格構(gòu)成之間的關(guān)系，逐步提高總體價(jià)格水平和收繳率，這是公用事業(yè)市場(chǎng)化的基礎(chǔ)。健全價(jià)格聽(tīng)證制度，既要防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)被監(jiān)管者俘獲，又要明確價(jià)格的聽(tīng)證范圍，聽(tīng)證范圍應(yīng)該是運(yùn)營(yíng)企業(yè)的成本，是企業(yè)可控部分，而對(duì)稅收、資源費(fèi)用則屬于法定的，不屬聽(tīng)證范圍。同時(shí)建立政府的補(bǔ)貼制度，對(duì)于政府為了社會(huì)公眾福利，履行普遍服務(wù)或其他政策性措施，所導(dǎo)致的政府定價(jià)低于市場(chǎng)真實(shí)成本，企業(yè)無(wú)法獲得合理回報(bào)，甚至虧損的，應(yīng)由政府提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，以形成良性的市場(chǎng)化機(jī)制。
　　
　　（三）完善特許經(jīng)營(yíng)合同設(shè)計(jì)，加強(qiáng)基于合同的監(jiān)管
　　
　　在我國(guó)正式的法律法規(guī)制度不完善的條件下，政府和投資者應(yīng)注重通過(guò)對(duì)可能產(chǎn)生的各種各樣的政治風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上，本著風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的公平、公正的原則完善合同的設(shè)計(jì)，盡量減少合同的不完備性，預(yù)設(shè)糾紛解決機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，加強(qiáng)基于合同的監(jiān)管。在國(guó)外，監(jiān)管者的監(jiān)管是基于法律和合同的雙重約束下的監(jiān)管，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間簽定一份嚴(yán)謹(jǐn)而詳細(xì)的合同是一件在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中極其重要的事，當(dāng)問(wèn)及法國(guó)人，在特許經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)糾紛怎辦時(shí)，他們會(huì)理所當(dāng)然的說(shuō)，“合同上有規(guī)定”。因此針對(duì)現(xiàn)有部分地方政府在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中不簽定合同只頒發(fā)授權(quán)書(shū)的現(xiàn)象，應(yīng)嚴(yán)格按照建設(shè)部2002年發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的意見(jiàn)》和《辦法》中的相關(guān)規(guī)定，政府一律要和特許經(jīng)營(yíng)中標(biāo)企業(yè)簽定具有法律效率的公用事業(yè)特許合同，合同應(yīng)對(duì)雙方的權(quán)力和義務(wù)作出具體的明確規(guī)定，對(duì)違約風(fēng)險(xiǎn)、賠償責(zé)任和處罰辦法等也要有詳細(xì)的約定，否則一旦出現(xiàn)糾紛，就難于解決。
　　
　　（四）努力建立一個(gè)正式的法律制度體系
　　
　　特許經(jīng)營(yíng)制度的良好運(yùn)轉(zhuǎn)需要一個(gè)包括憲政制度，法律法規(guī)體系、監(jiān)管制度等在內(nèi)的一個(gè)正式的法律制度體系。它是被大家認(rèn)可的具有法律效力的規(guī)范，它使社會(huì)各行為主體：政府、私人投資者等形成穩(wěn)定的預(yù)期，減少私人投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)政府承諾和保障進(jìn)行約束，使政府實(shí)現(xiàn)自己的承諾。正式的制度也是有效合同的外在保障，是解決合同糾紛的最終方式。在當(dāng)前，新的規(guī)則的制定要把注意力重點(diǎn)放在與現(xiàn)有的法律法規(guī)相配套方面，同時(shí)修改、補(bǔ)充包括我國(guó)政府管制的規(guī)定、促進(jìn)外國(guó)投資的立法、擔(dān)保法、證券法、合同法、公司法、勞動(dòng)法、社會(huì)責(zé)任法和其他方面規(guī)定中有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)制度的相關(guān)條款，以適應(yīng)特許經(jīng)營(yíng)制度在我國(guó)發(fā)展的新需要，努力建立一個(gè)無(wú)懈可擊的法制框架。
　　總之，公用事業(yè)市場(chǎng)化是加快我國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展的必由之路，也是完善我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。它對(duì)于彌補(bǔ)建設(shè)資金不足，緩解財(cái)政壓力，改變傳統(tǒng)的政企不分、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下公用事業(yè)體制具有重要的意義，因此保護(hù)好、培育好非國(guó)有資本進(jìn)入公用事業(yè)的積極性，為他們提供良好的制度環(huán)境是政府的應(yīng)有責(zé)任。當(dāng)前在特許經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，都可以歸納到完善法制、加強(qiáng)監(jiān)管，特別是政府的監(jiān)管來(lái)解決，我國(guó)和發(fā)達(dá)國(guó)家的差別就在于此，也許到此你就會(huì)明白為什么在西方有著悠久歷史的和良好業(yè)績(jī)的特許經(jīng)營(yíng)制度，而在我國(guó)目前卻有點(diǎn)“水土不服”。
（城市發(fā)展研究，廣州大學(xué)城華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，肖曉軍）

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