編者按：李仕林先生作為一名退休的環(huán)境保護(hù)工作者，多次在中國(guó)水網(wǎng)等媒體上發(fā)表對(duì)中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的看法，其對(duì)中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的憂患和對(duì)環(huán)保事業(yè)的感情躍然字里行間。基于李先生對(duì)中國(guó)環(huán)境管理的深度參與和觀察，其對(duì)中國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作的思考和認(rèn)識(shí)是獨(dú)到而深刻的，值得中國(guó)政府在制定環(huán)保政策時(shí)借鑒和參考。本文各級(jí)題目均為編者所加，原文題目為《再談中國(guó)的環(huán)境管理思想必須適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制》，由李仕林先生發(fā)表于中國(guó)水網(wǎng)論壇。 中國(guó)水網(wǎng)顧問(wèn)主編 傅濤 僅靠行政力量能解決中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題嗎？ （作者：李仕林） 環(huán)境管理研究薄弱 要使經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)并重、同步，唯有推進(jìn)改革―――推進(jìn)環(huán)境管理的體制改革。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩個(gè)方面都需要改革。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式必須考慮環(huán)境保護(hù)，并受制于環(huán)境保護(hù)。中央提出科學(xué)發(fā)展觀及建立和諧社會(huì)，正是針對(duì)了這一問(wèn)題。在環(huán)境保護(hù)方面，也很需要改革，然而卻很少有人提到。環(huán)境保護(hù)方面的改革，說(shuō)到底是政府怎樣來(lái)管理環(huán)境問(wèn)題、解決環(huán)境問(wèn)題，這就是環(huán)境保護(hù)的手段或者說(shuō)體制問(wèn)題。管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式改革的部門(mén)很多，力量很強(qiáng)，現(xiàn)在說(shuō)得也很多。這基本上不是環(huán)境保護(hù)工作部門(mén)的事情。環(huán)保部門(mén)應(yīng)該干什么呢？應(yīng)該是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)手段的改革。而環(huán)保部門(mén)現(xiàn)在卻很少去干這件事情，甚至不認(rèn)為有什么需要改革的。這就成了一個(gè)大的問(wèn)題。 環(huán)境保護(hù)手段的改革，即環(huán)境管理方式的改革，總體講，就是要使環(huán)境管理方式適應(yīng)中國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向科學(xué)發(fā)展觀和和諧社會(huì)轉(zhuǎn)變。過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)證明，僅僅主要依靠行政手段，解決不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并重、同步的問(wèn)題。最近有些媒體認(rèn)為，環(huán)保矛盾如此之多、之大，要害是中央環(huán)保部門(mén)的權(quán)力不夠大，因此擴(kuò)權(quán)、直管似乎是靈丹妙藥。對(duì)照“歷史性轉(zhuǎn)變”中的第三個(gè)看看，就知道這仍然是強(qiáng)化行政手段的一種方式。對(duì)照過(guò)去三十多年的經(jīng)驗(yàn)，這并不是靈丹妙藥。為什么老在強(qiáng)化行政手段的圈子里走不出去呢？這不能說(shuō)與三十多年來(lái)已經(jīng)習(xí)慣了的環(huán)境管理思想體系無(wú)關(guān)。 公眾參與遠(yuǎn)未到位 我國(guó)的環(huán)境管理思想是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，政府是唯一的管理主體，不斷強(qiáng)化行政手段是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的唯一方式。我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境法律、法規(guī)、工作體系、制度框架、工作習(xí)慣無(wú)一不是以此為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。所有法律、法規(guī)都是圍繞行政執(zhí)法、行政手段、行政命令展開(kāi)的。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，雖然也增加了一些市場(chǎng)化的內(nèi)容、公眾參與的內(nèi)容，但都是零星的、權(quán)宜的、附屬的，不是整個(gè)思想體系的轉(zhuǎn)變。筆者在《中國(guó)的環(huán)境管理思想必須適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制》中，著重講了市場(chǎng)機(jī)制的問(wèn)題。這里想著重講講公眾參與的問(wèn)題。 公眾參與絕對(duì)不應(yīng)該只是政府環(huán)境管理部門(mén)的附屬物，也不應(yīng)該只是政府環(huán)保部門(mén)的工具。但現(xiàn)在媒體上談到的公眾參與幾乎都是界定在附屬物和工具上。這是舊的環(huán)境管理思想體系下的產(chǎn)物。在環(huán)保部門(mén)眼中，“自己”以外的個(gè)人、團(tuán)體、甚至其它政府部門(mén)都是環(huán)保工作意義上的“公眾”，它包括環(huán)保部門(mén)以外的其它政府部門(mén)、大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、知識(shí)界、媒體，以及普通的人民群眾。即便是環(huán)保部門(mén)自己的人員，退了休或者轉(zhuǎn)了行以后，如果要參與環(huán)保工作，也只能劃到“公眾”中去了。如果將公眾界定在環(huán)境管理部門(mén)的附屬物上，那么，“我”需要你參與你就參與，“我”不需要你參與你就不能參與，我說(shuō)淮河、太湖的情況不錯(cuò)，你就必須按照“統(tǒng)一監(jiān)督管理部門(mén)”的口徑說(shuō)話。要說(shuō)“我”有什么工作需要改進(jìn)，那顯然超出了你應(yīng)該參與的范圍。從中央的環(huán)保部門(mén)到地方最基層的環(huán)保部門(mén)，如果都是這樣一種公眾參與觀念，那還有什么真正的公眾參與可言？環(huán)評(píng)開(kāi)了個(gè)公眾參與的口子，但從環(huán)保工作總體上講，公眾參與還沒(méi)有起步。 解決環(huán)境問(wèn)題取決于三種力量 環(huán)境保護(hù)關(guān)系到廣大人民群眾的眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，環(huán)保工作本來(lái)就是人民群眾自己的事業(yè)。公眾參與是人民群眾維護(hù)這項(xiàng)切身利益的基本形式。“公眾參與”雖然是外來(lái)詞匯，但與黨的群眾路線傳統(tǒng)有相通之處。尤其是我國(guó)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，經(jīng)濟(jì)規(guī)模空前擴(kuò)大，環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)域也空前擴(kuò)大。如此寬廣、如此眾多、如此復(fù)雜的環(huán)境與生態(tài)問(wèn)題，僅僅依靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。筆者以為，政府的力量、公眾的力量、市場(chǎng)的力量是解決中國(guó)嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題的三個(gè)基本力量。三個(gè)力量缺一不可。只有這三個(gè)力量在法制基礎(chǔ)上形成合力，互相補(bǔ)充，協(xié)調(diào)配合，才能從根本上扭轉(zhuǎn)眼下單純依靠行政力量而產(chǎn)生的“憤怒又無(wú)奈”的局面。 “統(tǒng)一監(jiān)督管理”值得反思 三個(gè)力量中第一是政府力量。政府力量首先是環(huán)保主管部門(mén)的力量，無(wú)疑需要加強(qiáng)，尤其是權(quán)限需要擴(kuò)大。關(guān)鍵是環(huán)保部門(mén)對(duì)違規(guī)企業(yè)或企業(yè)違規(guī)部分的關(guān)閉權(quán)、停產(chǎn)權(quán)。但環(huán)保部門(mén)擴(kuò)權(quán)不等于環(huán)保機(jī)構(gòu)需要無(wú)節(jié)制擴(kuò)大。同國(guó)外相比，我國(guó)的環(huán)保機(jī)構(gòu)已經(jīng)很大了，但效率很低。 環(huán)保部門(mén)的有些權(quán)限，如果能通過(guò)改革放權(quán)，也許效率更高，例如監(jiān)測(cè)。環(huán)境監(jiān)測(cè)是認(rèn)識(shí)環(huán)境、監(jiān)督環(huán)境、改善環(huán)境一項(xiàng)非常基礎(chǔ)、非常重要的工作。環(huán)境監(jiān)測(cè)的工作量每年成倍、甚至成數(shù)倍地增長(zhǎng)，所有監(jiān)測(cè)站疲于奔命。現(xiàn)在的辦法是不斷擴(kuò)充監(jiān)測(cè)站，尤其是基層監(jiān)測(cè)站。但另一方面，環(huán)保部門(mén)的監(jiān)測(cè)站又處于絕對(duì)壟斷地位，效率低下，收費(fèi)高，技術(shù)水平參差不齊，在某些方面腐敗嚴(yán)重。環(huán)保部門(mén)可能并不承認(rèn)腐敗問(wèn)題，這同大多數(shù)治污企業(yè)的感覺(jué)不同。但如果將環(huán)保市場(chǎng)的混亂看做晴雨表，腐敗是一目了然的。這種腐敗的危害與其它領(lǐng)域有很大不同，它不在于壞了一些個(gè)人的道德，而在于環(huán)境信息遠(yuǎn)離真實(shí)，使中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)混亂。如果環(huán)保部門(mén)永遠(yuǎn)壟斷監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)工作就永遠(yuǎn)不能滿足環(huán)保的實(shí)際需要。其實(shí)，在環(huán)保部門(mén)能夠切實(shí)監(jiān)管的前提下，在公眾能夠真正監(jiān)督的前提下，應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)有的監(jiān)測(cè)體制，逐步向全社會(huì)開(kāi)放環(huán)境監(jiān)測(cè)，例如對(duì)企業(yè)的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)。歐美的監(jiān)測(cè)體制就是這樣的。只有日本的監(jiān)測(cè)體制類似于我國(guó)現(xiàn)在的體制。我曾經(jīng)問(wèn)過(guò)英國(guó)人：你們的監(jiān)測(cè)站不是環(huán)保部門(mén)自己的，它要是同被監(jiān)測(cè)的企業(yè)勾結(jié)騙環(huán)保部門(mén)怎么辦？起初，人家聽(tīng)不懂這個(gè)問(wèn)題，繼而感覺(jué)問(wèn)題提得有點(diǎn)奇怪。在他們看來(lái)，天啦，這怎么可能！在一個(gè)法制健全、公眾嚴(yán)密監(jiān)督的體制下，監(jiān)測(cè)造假簡(jiǎn)直不可思議。他們的環(huán)保部門(mén)比我們小得多，但效率高得多。
“統(tǒng)一監(jiān)督管理”是一個(gè)值得反思的問(wèn)題。這是現(xiàn)行環(huán)境管理思想的核心之一，是中國(guó)環(huán)境管理部門(mén)的定位，寫(xiě)入了國(guó)家環(huán)保法。這一體制格局已經(jīng)三十余年。效果如何？至少筆者認(rèn)為效果沒(méi)有達(dá)到預(yù)期。作為環(huán)保法的執(zhí)法部門(mén)，統(tǒng)一監(jiān)督?jīng)]有疑意。“統(tǒng)一管理”，顧名思義就是要把環(huán)境問(wèn)題統(tǒng)一都管起來(lái)，事實(shí)上也是這樣做的。既然要管，那就應(yīng)該有責(zé)，但環(huán)保部門(mén)無(wú)法對(duì)環(huán)境問(wèn)題，尤其是對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。按照環(huán)保法，對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的是各級(jí)政府。這里，責(zé)權(quán)不統(tǒng)一。環(huán)保部門(mén)管的事情太寬了，所謂“上管天，下管地，中間還要管空氣”，事實(shí)上管不了，也管不好。環(huán)境管理中的一些重大事情，例如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向更加有利于環(huán)保的方向轉(zhuǎn)變，能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，環(huán)境投入等等，都只有中央和地方政府才辦得了，環(huán)保部門(mén)怎么去“統(tǒng)一管理”？再者，監(jiān)督與管理混在一起，在基層，很容易將政府負(fù)責(zé)的環(huán)境質(zhì)量硬壓到環(huán)保部門(mén)頭上。在很多地方，甚至在省一級(jí)，名義上對(duì)環(huán)境負(fù)責(zé)的是省級(jí)政府，但實(shí)際上壓力主要在當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)頭上。當(dāng)政府搞“地方主義”的時(shí)候，由于環(huán)保部門(mén)實(shí)際上負(fù)有管理之責(zé)，環(huán)保部門(mén)不是失職，就是報(bào)假，連監(jiān)督的職能也喪失了。筆者以為，應(yīng)當(dāng)改變這種管理體制。環(huán)保部門(mén)的監(jiān)督職能應(yīng)該強(qiáng)化，而管理職能應(yīng)當(dāng)弱化。“管理”的內(nèi)涵，只能界定在各級(jí)政府的環(huán)境“參謀”意義上。

公眾力量不可缺少 三個(gè)力量的其二是公眾力量。公眾直接參與由政府管理的環(huán)境問(wèn)題，無(wú)疑有一些擔(dān)憂需要解決。無(wú)庸諱言，這涉及社會(huì)主義民主與法制建設(shè)，亦即涉及到政治體制改革。但在環(huán)保領(lǐng)域鼓勵(lì)和放開(kāi)公眾參與，應(yīng)該是政治風(fēng)險(xiǎn)最小、最容易掌握、最容易建立有序參與的領(lǐng)域。從中央領(lǐng)導(dǎo)同志的講話及正在進(jìn)行的政府行政管理體制改革看，促進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域更廣泛、更深入、更有成效的的公眾參與并使其成為一支不可替代的力量，是可能的。由于我國(guó)環(huán)境形勢(shì)的嚴(yán)峻，這一改革顯得更緊迫。 公眾參與的基礎(chǔ)，首先是公眾的知情權(quán)。也許有不少人以為，公眾對(duì)環(huán)保已經(jīng)很知情了。非也！比如，某個(gè)企業(yè)對(duì)你生活的環(huán)境可能有影響，你希望適時(shí)地了解這個(gè)企業(yè)的污染及其排放狀況，你能嗎？13億中國(guó)人都能嗎？如果不能，你能對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督嗎？各地環(huán)保部門(mén)所做的工作都能滿足公眾對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量的需求嗎？如果現(xiàn)在還沒(méi)有做到，公眾除了希望“加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作”以外，還能對(duì)政府的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行什么監(jiān)督嗎？因此，除了法定保密的環(huán)境信息以外，全部環(huán)境信息都應(yīng)向公眾開(kāi)放。例如，公眾依照一定的程序和手續(xù)，可以到當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)查詢?nèi)魏我患移髽I(yè)的排污情況，查詢某個(gè)環(huán)境規(guī)劃、某個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)等等。環(huán)保部門(mén)有義務(wù)提供這些信息，不得推諉。其中的細(xì)節(jié)可以通過(guò)規(guī)則來(lái)確定，既可以使公眾獲得信息，又不增加環(huán)保部門(mén)的開(kāi)支和負(fù)擔(dān)。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、其它政府部門(mén)、非政府環(huán)保組織、媒體、學(xué)術(shù)團(tuán)體等積極參與。 開(kāi)放信息并不需要涉及更多的法律程序，只要一個(gè)部門(mén)規(guī)章就可以了。 應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各地環(huán)保部門(mén)、大學(xué)、學(xué)會(huì)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、媒體等組織更多的環(huán)保論壇、研討會(huì)。論壇應(yīng)當(dāng)讓更多的公眾和知識(shí)界人士參與，而不要搞成官員和少數(shù)專家獨(dú)霸的地方，更不能只容許一個(gè)聲音。 公眾應(yīng)當(dāng)成為政府管理環(huán)境的支持力量。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與公眾的溝通，體察民情、民意，吸納民智。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公眾從自身做起、從眼前做起，但同時(shí)也讓公眾成為監(jiān)督、督促政府管好環(huán)境的一支重要力量。

編輯：傅濤