去年11月，《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（下稱“115號文”）下發(fā)，宣告PPP模式進入了2.0時代。作為傳統(tǒng)意義上典型的重資產(chǎn)行業(yè)，以PPP為主要商業(yè)模式之一的環(huán)保行業(yè)在過去的近5個月里也感受到了新規(guī)帶來的冷暖。

3月下旬，天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份公司發(fā)布公告稱，因115號文要求2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項目以及后續(xù)新實施的政府和社會資本合作項目應(yīng)按照指導(dǎo)意見規(guī)定的新機制執(zhí)行，其與中鐵十局集團有限公司聯(lián)合體中標(biāo)的安陽市市政污水處理中心一期工程PPP項目正式終止。此前，河北、云南、安徽等多省都有項目因要采用新模式而暫停招標(biāo)。

“新老劃斷”只是115號文所帶來的影響的一部分，其提出的使用者付費、特許經(jīng)營、按效付費、強化監(jiān)管、鼓勵民企投資等關(guān)鍵詞也在更深遠的意義上為水務(wù)、固廢等環(huán)保細分行業(yè)指明了方向。“這個文件是現(xiàn)階段水務(wù)行業(yè)最系統(tǒng)的制度，對行業(yè)的未來發(fā)展來說是基礎(chǔ)性的文件，在一定程度上會重塑我們行業(yè)未來的市場規(guī)則。”近期，在E20環(huán)境平臺主辦的2024水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，北京首創(chuàng)生態(tài)環(huán)保集團股份有限公司副總經(jīng)理邢俊義向包括《華夏時報》在內(nèi)的媒體表示。

邢俊義

01部分項目終止或取消采購

115號文明確，2023年2月是新老PPP劃斷的界限，即這一時間點前已完成招標(biāo)采購程序的PPP項目為存量項目，2023年2月清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的PPP項目，以及后續(xù)新實施的PPP項目，均應(yīng)按照《指導(dǎo)意見》規(guī)定的新機制執(zhí)行。

對此，清華大學(xué)投融資政策研究中心2023年12月底邀請權(quán)威人士解答PPP新政相關(guān)問題時曾指出，2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查工作啟動，新的PPP項目推進全面暫停。從嚴格意義上講，今年2月以來至《指導(dǎo)意見》發(fā)布之時，不應(yīng)該有任何新的以PPP、特許經(jīng)營、BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等各種名義實施的政府和社會資本合作項目。對這類未按照新機制要求執(zhí)行的項目，有關(guān)方面應(yīng)立刻暫停，嚴格按照《指導(dǎo)意見》要求，修改特許經(jīng)營方案，調(diào)整特許經(jīng)營協(xié)議，規(guī)范推進實施。

實踐中，確實有部分項目宣布因PPP新規(guī)出臺而取消采購、暫停招標(biāo)或終止項目。例如，2023年11月28日，河北省辛集佳潔污水處理廠PPP項目社會資本方采購發(fā)布廢標(biāo)公告，原因是因政策調(diào)整，不再進行PPP模式采購，采購任務(wù)取消。該項目公開招標(biāo)時間為2023年3月3日，預(yù)算金額為2.8億元。

又如上述安陽市市政污水項目，其公開招標(biāo)時間為2023年3月18日，總投資約68954.60萬元，天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保集團股份有限公司與中鐵十局集團有限公司聯(lián)合體中標(biāo)時間為4月4日。天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份公司在公告中表示，受國家PPP核查影響，4月19日公司收到了安陽市財政局出具的《關(guān)于暫停安陽市市政污水處理中心一期PPP項目的函》，暫停了該項目合同簽署及項目公司注冊等前期工作。115號文下發(fā)后，安陽市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局于2024年3月18日發(fā)布了該項目終止公告，明確因政策調(diào)整未簽訂合同，項目終止。

02“少花錢多辦事”將成新需求

除了新老劃斷以外，115號文也明確了更多水務(wù)行業(yè)未來發(fā)展的方向。其中最重要的一點是，明確了政府和社會資本合作項目應(yīng)聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任。不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本。

對于污水處理行業(yè)來說，設(shè)置 “保底水量”已經(jīng)幾乎形成行業(yè)慣例，盡管今年來也有PPP項目因設(shè)置保底量被要求整改。德勤管理咨詢?nèi)珖c基建投融資業(yè)務(wù)主管合伙人李煒在此前曾在公開演講中表示，保底水量在新政下會被視為固定回報、政府兜底，目前看在新機制下新項目中將不再被認可。取消保底量帶來的變化就是供應(yīng)量的風(fēng)險已經(jīng)分配給社會資本投資方，無論是國企還是民營企業(yè)，都需要更加專業(yè)的研判能力，且容錯能力要更強（相關(guān)閱讀：德勤李煒：PPP新政下，固廢行業(yè)的應(yīng)對策略）。

李煒

E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、湖南大學(xué)兼職教授薛濤向《華夏時報》記者表示，保底量目前各地還存在爭議，在交通、地鐵和污水等不同領(lǐng)域情況也有所不同。目前對115號文原文的一些書面回答普遍認為要禁止保底收益作為保底量，不過在最近發(fā)布的示范文本和原文里，其實也沒有明文禁止。他認為，至少在污水行業(yè)中，保底量還是一個普遍和合理的存在。

薛濤

北控水務(wù)有限責(zé)任公司總裁、北水未來科技公司總經(jīng)理冒建華在上述論壇中指出，當(dāng)前一方面115號文帶來以使用者付費為核心，逐步降低保底等政策，另一方面減污降碳、廠網(wǎng)一體的運營要求，使得水務(wù)企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資屬性越來越弱，運營服務(wù)屬性越來越強。

冒建華

此外，邢俊義也認為，115號文也催生了一些新的需求，如既有水廠的提標(biāo)擴容、現(xiàn)有設(shè)施的平汛聯(lián)動、擴大現(xiàn)有設(shè)施產(chǎn)能解決汛期問題等，無一不指向通過少花錢可以多辦事，降低政府訴求，滿足更高環(huán)保需求的主旋律。他表示，經(jīng)過前一階段PPP的野蠻生長期，未來各地將會考慮發(fā)展階段、承受能力、未來發(fā)展，表達和展示出更多真實、理性、差異化的需求。

編輯：李丹