水業標準體系面臨結構性升級

本文是清華水業技術綠皮書系列的第二本，是根據2004年7月17日召開的第二次水業高級技術沙龍的討論內容整理而成。文中闡述了技術沙龍發起專家（王凱軍、陳吉寧、杭世珺、鄭興燦、王洪臣）的共同觀點。該綠皮書由沙龍主辦單位中國水網和清華大學水業政策研究中心組織撰寫，主要執筆人：傅濤、范彩安、張麗珍
（以上文字與正文內容不可分割，刊載時須完整說明）

標準體系是城市水業技術體系的重要組成部分。
標準是計劃體制下政府進行行業管理的重要手段。隨著城市水業市場化的逐步轉型，我國的水業標準體系與市場體制的要求表現出許多不適應，水業標準體系已經成為水業進一步發展的制約因素。如何在市場化的背景下逐步建立完善的水業標準體系已十分迫切。

一、 現行水業標準體系不能滿足市場體制的要求
    根據《中華人民共和國標準化法》的規定，標準分為國家標準、行業標準、地方標準和企業標準四種；其中國家標準、行業標準中又可分為強制性標準和非強制性標準兩大類。我國環境標準體系，則可概括為“五類三級”，即環境質量標準、污染物排放標準、環境基礎標準、監測分析方法標準和環境標準樣品標準五類，以及國家標準、行業標準和地方標準三級。與城市水業直接相關的標準體系還包括建設部門發布的水業建設、運營、管理的標準和規范，以及水的產品標準。
    根據國際通行市場規則的約定：標準“是由公認機構批準的，非強制性的，為了通用或反復使用的目的，為產品或相關加工和生產方法提供規則、指南或特性的文件”。技術法規“是強制執行的，規定產品特性或相應加工和生產方法的，包括可適用的行政(管理)規定在內的文件”。
    計劃經濟體制下的“行業管理”模式，由政府直接實施或通過事業單位來實施具體的水業設施的建設、運營和服務，直接參與過程管理。根據行業管理的需要，一般將技術法規和指導性的標準混為一談，統稱為“標準”，統一歸口在技術監督部門，“標準”成為公用企業組織管理生產和質量控制的工具，也成為行業管理部門檢查考核的依據。
    伴隨市場化的推進，政府和企業角色發生了根本變化。“政資分離”使政府行政管理與資產管理分離；“政企分離”使政府與企業由直接隸屬的“父子關系”，轉變為監管與被監管的新型市場關系。
    在此背景下，水業標準體系已經表現出諸多的不適應：本來應該政府行政行為輔助的技術法規，以標準形式出現，使制定程序、制定主體和制定原則發生錯位，根本上削弱了政府行政監管的執法力度和效能；而本來應該企業主體實行自律的行業標準，由于沒有有力的行業組織，而表現為由政府制定的強制性標準，不合理地干預了市場競爭。部分城市水廠項目的盲目變現轉讓、水業設施運營的監管不力、污泥的超標排放、淮河流域的治污失敗等均與標準體系的不完善有關。水業標準體系的諸多問題，致使標準體系不能成為政府行政行為和企業自律行為的有力輔助，使水業有關法律、政策不能得以有力實施。

二、 水業標準體系的組成內容應分解為技術法規和標準
    市場體制下，標準不再僅是政府進行行業指導的約束性指標，不再僅是要求企業參照執行的具體生產要求。我們認為，標準體系的基本特性應進行根本性的分離：一部分轉為政府進行市場監管和行政管理的工具，帶有強制性，稱為“技術法規”；一部分成為企業自律、規范競爭的“標準”，標準不具備強制力。
    這種轉變必然改變原有水業標準體系的結構、制定、實施和發布形式。
    一般來說，水業技術法規由政府相關行政部門制訂和頒布，其內容涉及產品安全、環境保護和人員健康，鑒于城市水業的自然壟斷性經營特征，技術法規還將涉及市場準入、服務水平、價格和成本控制等市場監管內容，但都屬于政府強制性管理的延伸范疇。技術法規中明確規定了產品的基本要求和相應的管理監督辦法，并由國家的相應職能機構實施。技術法規是支撐水業法律政策有效實施的重要組成。而標準則是經公認機構批準的、可自愿采用的、服務于生產和貿易的技術文件或管理規則。
技術法規和標準的區別可歸納為以下幾方面：
    第一屬性不同。標準直接定義為自愿性文件，對技術法規則定義為強制性文件，這是兩者的本質差別。第二制定目的不同。標準是“為了通用或反復使用的目的”，制定技術法規主要是為了“國家安全，保護人身健康或安全，保護環境”等正當目標的實現。第三制定者不同。標準的制定者一般是行業組織和企業，批準的公認機構是國家認可的標準化管理機構。技術法規的制定者是政府或政府委托的職能機構。第四制定批準程序不同。標準制定的基本原則是廣泛參與和協商一致，最后投票表決通過，通過以后仍然可以不執行。技術法規的制定必須通過一定的立法程序，成為廣義的法律文件強制執行。第五側重點不同。技術法規是行政行為的輔助，而標準是組織生產的基本依據。
    因此，明確技術法規和標準的區別，改革和整頓現有的水業標準體系，對建立規范的市場秩序和市場監管體制十分必要和迫切。
    水業市場化過程中，必須通過行政手段建立強有力的技術法規，監督和規范行業競爭行為。同時要將標準放手給行業組織，由行業根據自身的發展需要，確定本行業的平均技術水平所決定的水業標準和技術方法，推薦適用的技術路線，以具體指導和約束水業建設、運營與服務，建立業內公正的競爭平臺。

三、 支撐中國水業標準體系的基礎研究薄弱
    目前，我國水業標準體系的數據和指標大都直接或間接來源于國際，缺乏針對我國具體情況進行的驗證性研究。但是，標準數據和指標除了依據國際通行的公用基準研究，如基本毒理等因素之外，還需建立在區域或國家特有的基準研究之上，這些基準因素需要通過平衡技術和經濟因素來確定。即便是在可以借鑒國際經驗的公用基準值中，不同的環境背景、不同群體、不同的發展階段就會有所不同。
    一般來說，基準值由以下四個因素確定：對水中物質有害性的認知水平；不同劑量所引起的反應程度評估；人體接觸量的確定和風險性評價。
    在水業標準體系的基礎性研究領域，風險性評價尤其重要，它與經濟承受能力、生活習慣、氣候、水資源情況等因素密切關聯。而污水回用的大量推廣則使關于風險的基礎研究更顯突出。 
    標準體系的基礎研究及其機制的建立基礎是政府的引導與支持以及行業的廣泛參與。國際上已經形成了一套完整的科學體系，而研究的資金，除了來源于政府，大部分還是來源于各行業本身。當行業形成了一個良性發展的體系，就會出于自身發展的需要，主動投入資金用來研究與本行業相關的環境基準值。因此，伴隨水業標準體系的重新定位，從一定程度上有利于開展基礎研究工作，可以在一定程度上解決基礎研究資金不足的問題。
    我國目前水業標準體系的基礎研究還處于初級階段，大部分精力集中在水中有害物質的引用借鑒上，而且有害物質的域值確定則多數還是照搬國外經驗。因此，需要加大生物反應劑量的研究，需要進行大量的生物毒理學試驗，充分驗證我國當地因素的影響。同時，鑒于環境污染嚴重和市場監管要求的急迫性，關于水的綜合指標的基礎研究更是急需加強，如污水的綜合毒性指標、生物毒性指標等。

四、 地方政府應通過地方標準擔負其相應的責任
    地方政府是屬地環境質量的實質性責任主體。水業“行業管理”的慣性使我們現行標準體系中的“地方標準”基本沒有發揮其應有的作用。需要認真分析和定位地方標準的性質和新的角色。
    在現行水業標準體系的轉型中，國家標準應該逐步明確定位成為“技術法規”。作為水業主要監管部門的國家環保總局和建設部，根據不同的管理職能，應成為制定技術法規的主要部門。現行國家標準，既包括綜合性國家標準也包括針對目前部分針對行業的國家標準，應定位為其政府部門的管理工具，將其性質逐漸地向技術法規靠攏。
    地方標準實質上是根據地域特征而進行的技術法規的細化和屬地化，與國家標準同屬技術法規，屬于政府強制性管理的范疇，區別只是管理的層次不同。國家標準由國家政府機構負責，地方標準則作為各地政府管理的工具。
    在內容上，地方標準不違背國家標準，國家標準以地方標準為基礎。一般來說，國家標準不應嚴于地方標準；國家標準中標準值的確定除以基準值為依據外，還要根據各地的經濟技術水平，考慮制定后的標準值具有普遍適用性，能夠反映國家的整體情況，以保障標準體系的科學性和可操作性。而地方標準則需根據當地的經濟情況和自然條件，需要更具可操作性。
    在中國，標準體系的這一需求特征應體現得更加充分。中國地域廣闊，且經濟和自然差異巨大，國家標準雖然具有強制性，但規定的內容卻是原則性的。而地方標準則需更加具體、嚴格和可操作性。因此，地方標準應該是標準體系中重要的組成部分，許多工作都需要地方標準把行政管理落到實處。
    但是，中國水業的現狀是，地方標準的定位不清且制定工作嚴重置后。地方環境標準的置后與缺乏，嚴重妨礙了政府監管執法的有效性和科學性，如北京市的環境排放標準與國家標準嚴重脫節，掩蓋了地方政府的環境責任。某種因素上，也是造成地方政府環境責任缺位的主要原因之一。

五、 水業標準體系在管理與實施上的不適應
    水標準體系不能適應市場經濟體制的需要，除結構上和基礎研究上的因素之外，還存在許多管理方面的問題：
1、標準制定缺乏規劃，制定草率，修訂繁瑣
    標準體系的混亂使標準制定缺乏規劃，制定草率，修訂繁瑣，直接導致其協調性可操作性差。標準制定出臺難，更新周期長，制修訂不及時，既不能及時反映市場需求的變化，也難以體現科技發展和技術進步。
    標準的立項缺乏論證，由各部門上報后國家簡單平衡，缺乏整體性；標準的制定由各部門的專門制定標準的人員承擔，僅征求個別專家意見，缺乏廣泛性。尤其是在標準的正文后往往還注明由某幾個人起草，可見一個標準其實只是幾個人的勞動成果，不能凝聚全社會的智慧；已經出臺的標準缺乏強有力的審核程序，有些標準間甚至相互矛盾。
    我國標準的制定程序包括：制定標準的框架體系，提出年度編制計劃，向社會公開征集標準編制單位等。但在實際操作中，受標準制定經費的短缺等因素的限制，往往是只能按照慣例分配標準的編制任務。
2、水業標準體系缺乏系統性，項目投資、運營方面的標準亟待加強
    城市水業的產業鏈涉及投資、建設、運營、排放諸多環節，政府與企業的監管與被監管的新型關系需要在標準體系中得到全面的支撐。
    因此，水業標準需要形成一個系統。除了現已涉及到的水體保護、污染治理、檢測、分析、健康飲用水等環保衛生領域和給水排水工程項目的建設領域，水標準體系還應包括水業項目的融資、建設、運營、監管等經濟管理領域。通過標準體系的輔助，將特許經營市場準入、成本和價格、服務等市場監管納入標準體系的范疇。
    目前，環保部門制定的標準已基本走向了技術法規方向。建設領域的標準則由于行業管理的慣性在細節上作得深入，在技術法規的轉型上還需要提高層次。至于水業投資、運營領域的標準，正是市場化所急需的，目前是標準體系的薄弱環節。在逐步完善的起步階段就應該嚴格遵循“技術法規”與“標準”的結構來設計標準體系，不能再走彎路。
3、標準的管理體制不合理
    在水業標準體系中存在管理層次過多，部門交叉、機構重疊、責任不清的普遍現象。
    水業標準體系涉及職能過渡進程中的諸多部門包括：國家質量監督檢驗檢疫總局、國家環保總局、水利部、衛生部、建設部、國土資源部等。各部門間從權利的角度出發，爭奪標準的制定權，爭奪制定標準的資金。制定的標準缺乏相互的協調，許多帶有部門或行業的利益傾向，標準或重疊或空白。綜合表現就是該嚴的不嚴，該寬的不寬，該管的沒管，不該管的又管多了。
    所以，我國的現行水業標準體系應該按照技術法規和標準的體系加以整理，能按技術法規與標準進行歸類的直接歸類，屬于兩種性質交疊的，在內容上作相應修改，再重新定位。各部門需要從責任的角度出發，而不是從權利的角度出發，來相互配合，系統地整理一下現有的標準。

六、 明確環境質量標準與污染物排放標準之間的有機關聯
    環境質量標準與污染物排放標準是水業標準體系中最為重要的技術法規類標準，但是行業中對兩者關系的認識卻是混亂而矛盾的。
    水環境質量標準是結合不同水域功能用途而制定的水質標準。制定水質標準的重要技術依據之一是各種客觀的水質基準。根據不同水域及其使用功能，分別制定不同的水環境質量標準。
水污染物排放標準是為了實現水環境質量標準或水質規劃目標，對污染源污水排放時的水質、排水量或污染物總量等規定的最高允許限值。水污染物排放標準的核心依據是技術經濟條件，是直接控制污染源的主要手段。
    《環境環境保護法》明確了兩者的關系：“根據國家環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準”。從這個意義上講，水污染物排放標準與水環境質量標準是密切相關的，存在著內在的聯系。
    但是，隨著經濟的迅猛發展，污染物排放總量成比例的增加，我國水環境質量日趨惡化，許多地方出現了污水達標排放，水環境質量卻依然嚴重超標或持續惡化的現象。從而造成兩者關系的混亂，一是片面切斷兩者有機聯系，有關主管部門竟在文件中錯誤提出：排放標準不與環境質量相關聯，只與一定時期內的經濟技術水平相關聯；二是片面強調排放標準必須與水環境標準相一致，造成排放標準制定過高，可操作差，起不到技術法規的作用，我國早期的污染物排放標準的最大目的和作用就是為了收費。
    我們認為，必須使環境質量標準與污染物排放標準建立起有機的關聯。需要以科學性和可操作性為基礎，找到漸進的、柔性的協調解決途徑。
    因此，需要研究和明確水體的不同條件下的自凈能力，要精細到不同季節、不同水體自凈能力的變化規律，制定出具有季節性的污染物排放標準。水環境標準帶有明顯的時間性將成為水環境標準發展的一個新的特點。而標準體系中時間等因素的強調，又必須以地方標準為突破口。只有各地依據科學原則、依據經濟技術平衡原則，充分考慮地域特點，自然條件因素，制定出因地制宜的標準，才能找到環境質量標準與排放標準的“柔性接口”。

七、 標準體系需要與法律體系以及行業組織的發展相協調
    我們知道，現在的水環境標準除了一些推薦性標準，多數是強制性標準，標準的實施依靠政府行政行為強制執行。
    在我國現行的法律體系中，《標準化法》第六條第一款規定，國家標準由國務院標準化行政主管部門制定，這一點應該成為今后非強制性標準的法律依托。《環境保護法》、《水污染防治法》等規定，國務院環境保護行政主管部門制定國家污染物排放標準，作為政府行政輔助的技術法規應以此為依據。隨著水業市場化的深入，指導行業市場監管的《特許經營法》或《專營法》將納入國家的立法程序，也將成為制定相關技術法規的另一法律依據。
    從這個意義上說，技術法規，仍具有現有的強制性標準的法規特性，而且比現有的強制性標準更嚴格遵從法律程序。
    另一方面，伴隨政府部門在水業“行業管理”模式的逐步終結，標準體系中轉型出來的新的意義上的“標準”將成為標準體系的另一核心內容。原來制定標準的相關部門，要在今后標準體系的制定、修正、實施行為中轉換角色。而新的“標準”將成為真正的指導性標準，逐步與具有技術法規的強制性質相分離。
    在行業管理及其標準的轉型時期，將逐漸完成政府部門與行業組織的真正分離。在市場化的體制下，行業協會或商會等行業組織將承擔“標準”的制定角色。
    “標準”的發展有賴于行業組織的形成與完善。國際市場經濟的實踐表明，行業組織終將成為指導性標準的制定和修改的主體。其制定的標準，顯然不再具有真正的法律約束力。
    行業組織由于其民間性、自發性利益組織的特性，在標準的制定、修改、實施過程中恪守的是科學原則，遵從的是市場機制。根據各自行業科技發展的水平，結合本行業經濟發展的要求，制定相應的標準，并定期修改。標準作為行業組織的最主要約束手段之一，在標準的實施過程中，依靠市場調節作用，促進行業內的良性競爭。

編輯：全新麗