2019年5月5日，國(guó)務(wù)院正式公開《政府投資條例》，條例將加強(qiáng)政府投資管理，規(guī)范政府投資行為(詳情請(qǐng)點(diǎn)擊：剛剛，國(guó)務(wù)院發(fā)布《政府投資條例》，規(guī)范數(shù)萬(wàn)億政府投資行為)。

7月1日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》(發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào))，對(duì)PPP項(xiàng)目的投資和建設(shè)管理中的問(wèn)題進(jìn)行了進(jìn)一步明確。對(duì)此，京都律師事務(wù)所高級(jí)合伙人，資深PPP、證券、并購(gòu)法律專家劉敬霞第一時(shí)間對(duì)其進(jìn)行了解讀。

近年來(lái)，PPP項(xiàng)目在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和提供公共服務(wù)方面，通過(guò)激發(fā)社會(huì)有效投資，發(fā)揮了很重要的作用，但實(shí)際操作中，也出現(xiàn)了一些不盡如人意的問(wèn)題，尤其是在PPP項(xiàng)目與政府以往對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的前期工作和建設(shè)管理程序銜接方面，由于規(guī)則的模糊性等原因，各地困惑不解，做法差異很大。

昨日(7月1日)，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》(發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《通知》，對(duì)PPP項(xiàng)目的投資和建設(shè)管理中的問(wèn)題進(jìn)行了進(jìn)一步明確。

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《通知》主要依據(jù)《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》、《政府信息公開條例》三部法規(guī)，同時(shí)綜合了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施領(lǐng)域政府信息公開的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件關(guān)于PPP項(xiàng)目投資決策科學(xué)性及投資和建設(shè)管理的要求，文件主要以基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、防范化解地方政府隱性債務(wù)，以及PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理、投資決策科學(xué)性角度為出發(fā)點(diǎn)，從PPP項(xiàng)目的可行性論證與審查、決策程序、實(shí)施方案審核、社會(huì)資本遴選、項(xiàng)目資本金及項(xiàng)目納入全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)統(tǒng)一管理和監(jiān)督、懲戒違規(guī)失信行為等方面進(jìn)行了規(guī)范，并指出了什么是不規(guī)范的PPP項(xiàng)目及其后果。本文從法律角度對(duì)通知的主要內(nèi)容詳細(xì)解讀如下：

一、 可行性論證是PPP項(xiàng)目實(shí)施前期首要步驟

PPP模式近年來(lái)在國(guó)內(nèi)推廣中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，很重要的一個(gè)原因是項(xiàng)沒(méi)有深入開展可行性研究論證，有些項(xiàng)目甚至在沒(méi)有可行性研究報(bào)告的情況下即開始實(shí)施，對(duì)此，《通知》從PPP項(xiàng)目涉及公共資源配置和公眾利益保障的角度，要求全面、深入開展PPP項(xiàng)目的可行性論證和實(shí)施方案審查，規(guī)定對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)的必要性、可行性等重大事項(xiàng)須由政府研究認(rèn)可，而且要求所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，均要開展可行性論證，通過(guò)可行性論證而且適宜采用PPP模式的項(xiàng)目，方可采用PPP模式建設(shè)實(shí)施。

對(duì)于項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行可行性分析和論證的內(nèi)容，《通知》規(guī)定既包括對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用、是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面進(jìn)行分析論證，也要從政府投資的必要性、政府投資方式的比選、項(xiàng)目全生命周期成本、運(yùn)營(yíng)效率、風(fēng)險(xiǎn)管理以及是否有利于吸引社會(huì)資本參與等方面對(duì)項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式進(jìn)行分析論證。

對(duì)于《通知》提到的“政府研究認(rèn)可的方式”，筆者認(rèn)為應(yīng)該指發(fā)改部門和其他有關(guān)部門通過(guò)投資項(xiàng)目在線平臺(tái)辦理的政府投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)以及企業(yè)通過(guò)在線平臺(tái)完成的備案告知手續(xù)和政府對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的批復(fù)手續(xù)，也包括財(cái)政部要求的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證等手續(xù)。

二、 可行性論證與PPP實(shí)施方案之間的關(guān)系得到明確

對(duì)于實(shí)務(wù)界感到困惑的項(xiàng)目可行性論證與PPP實(shí)施方案之間的關(guān)系，《通知》明確：“實(shí)行審批制管理的PPP項(xiàng)目，在可行性研究報(bào)告審批通過(guò)后，方可開展PPP實(shí)施方案審查、社會(huì)資本遴選等后續(xù)工作。實(shí)行核準(zhǔn)制的PPP項(xiàng)目，應(yīng)在核準(zhǔn)的同時(shí)或單獨(dú)開展可行性論證和審查。實(shí)行備案制的PPP項(xiàng)目，應(yīng)單獨(dú)開展可行性論證和審查?！?/p>

三、 PPP項(xiàng)目要依法履行審批核準(zhǔn)備案程序

《通知》要求PPP項(xiàng)目要嚴(yán)格依法依規(guī)履行項(xiàng)目決策程序，嚴(yán)格按照《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定執(zhí)行固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項(xiàng)目，按照《政府投資條例》規(guī)定，實(shí)行審批制;列入《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的企業(yè)投資項(xiàng)目，按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定，實(shí)行核準(zhǔn)制;對(duì)于實(shí)行備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目，擬采用PPP模式的，要嚴(yán)格論證項(xiàng)目可行性和PPP模式必要性。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委此前對(duì)于“《政府投資條例》和PPP的五大關(guān)系”的官方解讀，在國(guó)家目前沒(méi)有出臺(tái)專門針對(duì)PPP模式的法律法規(guī)的情況下，《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》是目前我國(guó)法律效力最高、與PPP關(guān)系十分密切的行政性法規(guī)。作為我國(guó)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目組織實(shí)施的一種方式，PPP項(xiàng)目本身的決策亦應(yīng)執(zhí)行《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》的規(guī)定。

1、實(shí)行審批制管理的PPP項(xiàng)目

對(duì)于使用政府財(cái)政預(yù)算安排的資金由政府采取資本金注入方式(《政府投資條例》明確“對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式”)投資的PPP項(xiàng)目(包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目)，實(shí)行審批制管理，在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告審批通過(guò)后，開展PPP實(shí)施方案審查。筆者理解，按照《政府投資條例》規(guī)定，此類政府投資項(xiàng)目，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，保證前期工作的深度達(dá)到規(guī)定的要求，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報(bào)投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。但《通知》對(duì)于“項(xiàng)目單位”如何確定并未明確，實(shí)務(wù)中還需要進(jìn)一步依法找到可行的確立方式。

對(duì)于政府雖然采取資本金注入方式投資但僅提供服務(wù)而不涉及固定資產(chǎn)投資建設(shè)的PPP項(xiàng)目(如由政府與社會(huì)資本合作出資提供純粹養(yǎng)老服務(wù)的PPP項(xiàng)目)，因?yàn)榉枪潭ㄙY產(chǎn)投資項(xiàng)目并不一定歸屬發(fā)改委管理，但鑒于《通知》規(guī)定所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，均要開展可行性論證，筆者認(rèn)為，對(duì)該類PPP項(xiàng)目采用PPP模式的必要性和可行性應(yīng)該在實(shí)施方案中進(jìn)行論證。

編輯：王媛媛