連國棟：再議“保底水量”

時間：2019-03-21 09:19

來源：中國水網(wǎng)

作者：連國棟

近日，各大P圈對于“保底水量”、“基本水量”討論的氣氛異常熱烈，初春時節(jié)卻感到了夏天的熱度，究其原因，主要集中在幾個方面：一是項目究竟應(yīng)該不應(yīng)該設(shè)保底水量（或基本水量），二是保底水量（或基本水量）是否是政府兜底。

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一、保底水量的“底”到底是什么

先說“底”，根據(jù)《澄衷蒙學(xué)堂》中講解，“底”是物體的承托，根據(jù)百度百科“保底”為“保住原有基礎(chǔ)，保證不低于最低額”。

在《城市污水處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》(GF-2006-2504)中，采用的是基本水量的提法，基本水量指“按每一個運營月內(nèi)，日均____立方米計算的處理水量”，在第9.1條中明確，甲方提供進(jìn)入污水處理廠的污水量低于或等于基本水量時，乙方全部處理，污水處理服務(wù)費＝污水處理單價×基本水量；說明政府是要保障基本水量的。

在財政部《PPP合同指南》中，對于購電安排有兩種機(jī)制，一種是照付不議，照付不議是指“規(guī)定一個最小凈輸出發(fā)電量，只要項目公司達(dá)到該最小凈輸出量的發(fā)電能力并且不存在項目公司違約等情形，購電方就有義務(wù)按照該最小凈輸出發(fā)電量向項目公司支付電費，而不論項目公司是否實際生產(chǎn)了該部分的電量”；一種是強(qiáng)制購買，強(qiáng)制購買是指“是指購電方有義務(wù)購買該供電項目所發(fā)的全部電量并根據(jù)所發(fā)的電量支付電費，而無論購電方是否真正需要。”從上可以看《PPP合同指南》中是支持設(shè)定基準(zhǔn)量，也符合類似項目的操作慣例。

在南非政府提供的風(fēng)險責(zé)任矩陣1中，對于市場需求風(fēng)險的分配是“在以單價支付的合同中由公共部門承擔(dān)，以使用者付費來支付的項目中由私人部門承擔(dān)”，說明國際上也對類似項目有相應(yīng)的處理實例。

二、保底水量的“保”到底保什么

保底水量的“保”，保的就是政府的責(zé)任和政府的擔(dān)當(dāng)和政府應(yīng)盡的責(zé)任，在十九屆中央紀(jì)委二次全會上總結(jié)黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨的重要經(jīng)驗時提出，“有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，失責(zé)必追究”，政府根據(jù)項目所服務(wù)區(qū)域，科學(xué)規(guī)劃，在考慮適當(dāng)超前的情況下，進(jìn)行科學(xué)決策，充分發(fā)揮項目應(yīng)有的效率，而不是一言堂、拍腦袋，盲目決策。如果政府因為決策不合理，造成污水廠曬太陽，項目冗余，難以發(fā)揮效益，這個責(zé)任就應(yīng)該由政府來承擔(dān)，而不是強(qiáng)行脫責(zé)，將自身決策失誤的風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移給社會資本，這樣是不合理的，也影響社會資本，尤其是民營資本參與PPP項目的積極性，也會無形中增加PPP項目的風(fēng)險成本，導(dǎo)致最終加大項目的全生命周期的成本。

三、保底水量的“保”和“底”的關(guān)系

保底水量的“保”是政府相關(guān)部門應(yīng)擔(dān)負(fù)的決策的責(zé)任，是為了合理分配項目風(fēng)險，“使風(fēng)險能夠最有能力承擔(dān)的一方來承擔(dān)項目風(fēng)險，也符合PPP項目的風(fēng)險分配機(jī)制”，“底”是社會資本在對于風(fēng)險判斷后，基于自身實際，所能夠接受的底線。合同設(shè)定的基本水量，是政府和社會資本經(jīng)過市場博弈后的結(jié)果，也是“保”和“底”實現(xiàn)的動態(tài)平衡。

項目如果前期調(diào)研深入，對于市場風(fēng)險已經(jīng)基本化解，如污水處理廠所覆蓋的區(qū)域明確，每一排水戶實際每日的排水量調(diào)查到位，實際入場水量應(yīng)該偏差不會太大，這時是否設(shè)置基本水量，并無多大的實際意義，就是不設(shè)置，也不會影響項目的融資和項目順利推進(jìn)。

再來分析一下，出現(xiàn)設(shè)計量與實際量的原因，不外乎有幾個方面，一是對追求超前意識，上規(guī)模，上水平，未結(jié)合項目的發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致項目前期不能物盡其用，項目曬太陽；二是有些地方鉆政策方面的空子，如目前政策鼓勵建設(shè)污水處理廠，建設(shè)污水處理廠，國家有相應(yīng)的補(bǔ)貼，但是建設(shè)管網(wǎng)，周期長，拆遷多，矛盾突出，因此污水廠建好后，管網(wǎng)遲遲不能接入；三是有的項目決策流程不科學(xué)，項目為了應(yīng)付考核，匆上馬，對項目所在區(qū)域排水戶數(shù)、排水量，連接管道的敷設(shè)范圍都不明確，倉促上陣。因此因政府決策方面導(dǎo)致的風(fēng)險，也就應(yīng)該“保”，要保證政府決策的科學(xué)性，減少社會資本于風(fēng)險所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，在服務(wù)費中增加過高的風(fēng)險費用，有利于降低項目的交易成本。

編輯：程彩云

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