2017年，財政部發布《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)，拉開PPP清理規范的序幕。92號文強調嚴格新項目入庫標準。對于包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的項目，以及項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的項目，不得新增入庫。

一年來，PPP績效考核受到市場高度關注，本文從PPP政策導向、核心要義和市場實踐對若干熱點問題進行梳理和分析。

熱點之一：PPP必須要績效考核嗎?

PPP核心內涵包括具有明確的產出績效和按績效付費。因此，沒有績效，就不是PPP。近幾年來，財政部、發改委等PPP管理部門出臺了上百個有關PPP的規范性文件，幾乎所有的文件均提到按績效付費。其中，國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)明確要求對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，而且提到績效考核不僅作為政府補貼，也是價費標準、合作期限等調整的參考依據。因此，92號文關于績效考核并不是政策的大轉彎，而是管理要求的延續和提升，由原來定性要求轉變為細化要求。

熱點之二：PPP績效指標立足點是工程績效還是公共產品和服務產出績效?

市場上一些PPP項目，績效指標設計和考核立足于工程績效，明顯不合理。雖然PPP項目投資和建設大部分是工程，但最終交付的的是公共產品和服務。如污水處理PPP項目，投資建設的是污水處理廠，其產出為符合要求的污水處理服務，其回報也是基于出水水質和出水量。在我們日常商品或服務交易中，如交付商品或服務數量和質量不達標，購買方可以依據合同拒絕支付或打折支付。同理，PPP項目即使建成竣工驗收，沒有合規的運維，產出達不到符合合同約定的公共服務標準，政府方和使用者也可以拒絕支付或扣費，因為購買方購買的是服務而不是工程。因此，原則上績效指標應以公共產品和服務產出績效為主，工程績效為輔。

熱點問題之三：PPP項目竣工驗收是否意味著社會資本就能回收項目投資和獲得合理的回報?

前兩年，筆者曾經對社會資本進行了初步調研，針對回報機制為政府付費和可行性缺口補助的項目，絕大多數社會資本認為PPP項目竣工驗收，即意味著社會資本將在項目合作期內通過可用性付費收回項目投資和合理的回報。2017年，財政部史耀斌副部長在進一步推進PPP規范發展工作座談會上的講話中提出政府支出責任的“固化”問題：一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。因此，PPP項目竣工驗收后，只有保證工程項目長期可用性，并做好項目運營，符合項目績效要求，社會資本才能收回投資并獲得合理的回報。所以，社會資本參與PPP項目，不僅要重建設，更要重運營。

熱點問題之四：PPP項目適用哪些績效考核指標?

PPP項目的績效考核指標，一般分為竣工績效指標、可用性績效指標和運維績效指標，三者有明顯的區別?？⒐た冃е笜艘话阒腹こ炭⒐を炇盏臉藴?。根據基本建設管理程序，任何基礎設施項目均要竣工驗收才能投入使用，即項目竣工驗收必須符合竣工績效指標?？捎眯钥冃е笜?，按照明樹數據提供的國外相關案例，國際上PPP項目中的“可用性”并沒有單獨區分驗收或者項目運營，而國內一般指的是PPP全生命周期內基礎設施按照標準建設完成，并提供全面可用服務的績效指標。如市政道路暢通、可通行速度達到要求、道路標識清晰等。運維績效指標一般指PPP公共產品和服務的產出相關績效指標，如污水出水水質等。92號文發布后，筆者發現個別項目將建設成本的30%與竣工績效掛鉤，實質還是提前鎖定了政府的支出，明顯屬于“掛羊頭，賣狗肉”。筆者認為，可用性付費底線應和可用性績效指標掛鉤，比較合理的應是部分可用性績效+部分運維績效指標。運維績效付費應全面與運維績效指標掛鉤。

熱點問題之五：不同付費機制PPP項目績效掛鉤范圍(即掛鉤比例)?

根據92號文的要求，對于“可用性付費+運維績效付費”項目，新增項目項目建設成本與績效考核結果掛鉤比例30%應為底線，運營成本原則上應100%與運維績效考核掛鉤。筆者認為30%比例并不是永恒不變的，未來隨著PPP績效管理的要求提高，該比例存在動態調整的可能。對于使用量付費的PPP項目，如很大部分的垃圾處理、污水處理、收費高速公路等項目，按使用量收費，其收費單價已經隱含建設成本，運營成本和合理利潤，因此，筆者認為該類項目建設成本實際已經100%與運維績效掛鉤。如果PPP項目為包括可用性付費、運維績效付費和使用量付費的混合付費，如農村污水處理廠網一體化項目，則參照不同的付費機制分別掛鉤。

熱點問題之六：PPP績效不達標扣費比例?

對于績效不達標的扣費比例，原則上應由政府和社會資本采用市場化方式，通過市場測試和協商確定，暫無硬性規定。但扣費機制要充分體現政府對項目運維的具體要求，對項目起到監管和約束作用。也要考慮項目公司扣費比例過高對項目融資的影響。

熱點問題之七：PPP按績效付費是否應體現激勵和約束機制?

PPP作為一種市場化的模式，按績效付費應體現激勵和約束機制。目前市場上絕大部分PPP均有績效考核，但是普遍存在有罰沒有獎，僅有績效不達標付費扣減，而沒有績效達標或績效超標情形下的獎勵，這不利于PPP激發社會資本積極性和創造力，激發其改進管理，持續提高公共產品和服務質量。

熱點問題之八：PPP按績效付費是否應體現風險和收益的匹配性?

整體而言，PPP按績效付費無疑對社會資本意味著責任和風險，風險大收益低的項目是吸引不了投資者的。若PPP項目技術復雜，運營管理和整合要求越高，績效較難達標，PPP項目績效掛鉤范圍(即掛鉤比例)越大，扣費程度越大，社會資本承擔的責任和風險越大，其項目端收益應越高。反之則收益越低。以體現風險和收益的匹配性，否則社會資本沒有承擔風險的動力。PPP模式涉及基礎設施和公共服務領域，與民生休戚相關，需要長期且高質量的建設和運營服務來保障。PPP作為一種市場化的模式，應激勵社會資本通過風險管理爭取更高收益，通過高質量服務爭取更高回報。

編輯：程彩云