海綿城市建設中的PPP機制探討

時間：2018-11-07 10:43

來源：中德華建

2.3 短期利益與長期目標

《關于推進海綿城市建設指導意見》中圍繞海綿城市建設目標明確了推進時間表，要求到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求;到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。結合國外類似海綿城市項目的建設經驗，這項龐大的工程從完全建成并發揮其經濟及社會效益至少需要15～20年。從經濟學角度上分析，短期與長期這兩個不同的概念不僅體現在時間的長短上，還體現在對要素的分配與使用上。某些不變的因素在相當長的時間內可能發生變化，同時也面臨著各種未知因素的風險。這就需要項目各參與方從更長遠的角度出發，追求更高層次的長期合作。

運用PPP模式推動海綿城市建設必須要處理好項目目標的長期性與利益追求的短期性之間的矛盾。一是較長合同期限與較短政府任期之間的矛盾。政府換屆后可能產生的政策變動風險，影響公私雙方合作的延續性。同時若各屆政府處于自身利益最大化的角度考慮選擇違約或降低承諾標準，并相互推諉責任，則容易引發再談判或導致合作終止。二是長期的投資回報與短期的收益追求之間的矛盾。海綿城市建設工程量大、涉及面廣、耗時久，且部分項目公益性顯著、經營性差、經濟收益有限，這就意味著其具有投資回報周期長的特性。若企業只著眼于短期收益，則難以保證自身的持續經營;若政府著眼于短期政績，則難以實現公眾利益的最大化。三是長期合作關系意識與短期委托建設思維之間的矛盾。傳統模式下公共部門與私人部門是單純的委托方與受托方、管理方與被管理方的關系，政府部門將項目進行外包，私人往往只參與項目的中后期工作，委托任務完成同時也意味著雙方責任關系的結束。PPP模式下私人部門會更早介入項目并可能參與項目的全過程，雙方在包容互信、信息共享的基礎上開展更廣泛深入的合作。是否能突破傳統模式下單一的、單向的委托式關系思維限制，并向PPP模式下多維的、互動的合作式關系轉變關系著公私雙方合作關系能否維持與發展。

2.4 收益分配與風險分擔

由于海綿城市建設周期長，合同結構更為復雜，且涉及多部門、多領域，協調困難，無疑會產生更大的風險。采用政府與社會資本合作的方式雖然在一定的程度上改變以往在政府主導體制下由公共部門獨立承擔責任的狀況，但風險的增加也使社會資本方望而卻步，不敢積極主動的參與海綿城市的建設中。因此科學合理的進行風險分配是公共部門與私人部門實現各自利益的基礎條件，也是解決海綿城市持續建設問題的關鍵點。

PPP項目面臨的風險種類繁多，亓霞等從在中國實施的16個PPP項目失敗案例中總結歸納出13種風險因素，包括法律變更風險、政府信用風險、不可抗力風險、市場收益不足風險等。并且指出各種風險之間存在關聯性，部分風險能夠引起其他一系列風險的產生，例如市場需求變化、決策失誤、政治反對等都可能造成政府違約，產生政府信用風險，致使公私雙方合作出現問題。同時如何將不同類型的風險在各相關主體之間進行分配也尚未得到統一的規定。原則上說，特定的風險應當分配給最能夠影響風險結果的那方以使得該風險對項目的危害最小化，然而在實際分配過程仍面臨各種阻礙。公私雙方在利益獨享和風險規避的心理下，很難考慮到對方以及整體的利益，將原本以合作共贏為目標的PPP模式變為一種零和博弈。

2.5 多元主體與多頭監管

我國目前對于PPP項目的監管由政府行政主管部門進行。一個PPP項目往往由多個部門分領域分階段進行監管。例如立項審批一般由發改委負責，招投標與建設過程由建設主管部門監管，此外安全監督部門、物價部門等也參與PPP項目的監管活動。存在多重監管、監管權分散、監管不到位的局面。海綿城市建設項目具有系統性、復雜性、跨部門、跨領域，往往是眾多碎片化項目的集合，更是對項目的監管提出了更高的要求。

當前PPP模式監管機制的問題主要體現在以下幾點：一是監管主體不夠明確，監管機構沒有獨立性，監管的專業性不強，我國法律也沒有對各個部門監管的資格、范圍、標準有清晰的界定。二是政府監管權分散，監管主體之間缺乏協調，造成行政成本增加，監管效率低下。三是政府自身角色不明確，同時作為PPP項目的決策者、參與者與監督者，自身定位不清晰，往往由于角色混亂導致職能偏離。四是社會監督的參與度不高，缺乏代表社會公眾利益的第三方機構，社會公眾對公共服務、基礎設施的服務質量和價格等利益訴求缺乏溝通和響應渠道。

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編輯：王媛媛

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