1.2.2 資金供給

如果把管理體系與技術保障比作為海綿城市建設的“架構”與“引擎”，那么資金保障則是項目能夠持續運行的“燃料”，缺乏必要的資金支持，項目將無法運轉。巨大的資金需求是海綿城市建設的特點之一，資金缺口難以填補也是制約海綿城市項目落地的主要瓶頸。同時也應看到海綿城市建設存在著巨大的投資空間，PPP模式作為一種以“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式，通過撬動社會資金，將成為海綿城市建設投融資的重要渠道。過往的城市基礎設施建設中，地方政府的融資行為是一種債券融資，PPP模式則將原本基于政府信用的債券模式，調整為基于項目收益的收益權模式，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。這在大大提高融資成功率的同時能節省政府的支出，還可以將項目的一部分風險轉移給社會企業，從而在一定程度上減輕政府的風險。同時，政府可以通過出資，吸引有關地方企業、金融、投資機構等社會資本，以股權或債權等方式投資于基礎設施建設領域，形成支持基礎設施建設和改造的項目專項資金。

1.2.3 機制保障

從某種意義上來說，PPP模式參與海綿城市建設，不僅能夠提供資金與技術支持，在制度安排上和機制保障上也有助于實現海綿建設的可持續和長效運行。其機制的優越性主要體現在以下兩個方面：第一，從合約特性來看，PPP模式強調項目建設與運營的捆綁性，它改變了傳統型合約下將項目建設與運營分別授予不同的主體，而是將其交于PPP聯合體統一負責。通過PPP合約下多任務統一授權，能夠使責任整合的特性與項目本身外部性相統一，實現各階段總體效率的最大化。同時，責任整合的情況下有利于降低激勵成本。第二，從規制設計來看，合理的規制是保障項目運行及提升效率的關鍵。針對海綿城市此類外部性較強的項目，借助收益率規制可以保證社會資本方取得正當收益，通過價格上限規制能夠產生激勵效益同時避免收益過高而使公眾利益受損。PPP項目監管機制也更具優勢，更適宜復雜的海綿城市建設項目。PPP更注重于質量監管且通常在事前通過合約制定適當的質量標準，這種監管是全面的、持續的，改變傳統碎片化分散管理，覆蓋從準入到運營各個環節。此外，由于PPP強調項目參與各方的平等主體地位，在此基礎上建立由多方參與且具有獨立性的規制機構，有利于合作雙方協調事后沖突，并能夠與合約形成互補，提升海綿城市項目實施效率。

2 海綿城市建設中政府與社會資本合作需重點協調的關系

海綿城市PPP項目中，政府與社會資本簽訂的PPP項目合同是整個PPP合作體系的核心，也是其他相關合同產生的基礎。同時，政府與社會資本對項目具有實際控制權，兩者各自的決策活動及相互協作關系直接影響項目的成功率，相比其他參與主體，其地位與作用具有不可替代性。為保障海綿城市PPP項目的順利實施，政府與社會資本應當妥善處理好雙方在以下方面的矛盾關系(圖2)。

圖2 海綿城市建設中政府與社會資本合作應重點協調的關系

2.1 道德風險與信息掌控

海綿城市所涉及的主體復雜程度高，相關主體對信息的掌握并不完全相同，在交易與合作的過程中某些參與方相對于其他參與方擁有更多的信息，由此將會產生信息不對稱的問題，在公私雙方合同簽訂前后容易引發“逆向選擇”與道德風險。

PPP項目操作流程按照財政部的劃分主要包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交五個階段，每個階段都涉及包括政府各主管部門、項目投資方、建設運營方、使用者等在內至少兩個或以上主體。信息不對稱下，各相關主體之間的信任與合作將會受到嚴重影響，合同簽訂的成功率以及建設運營的效率將會大打折扣。如在項目準備和招投標階段，政府掌握大量公共項目信息資料，對項目意圖明確，私人部門信息掌控方面相對處于劣勢。海綿城市相對于其他基礎設施而言，可經營性比較差，部分項目回報有限，地方政府可能存在夸大項目的回報率并隱瞞相關不利信息吸引社會資本的介入，造成社會資本的損失。在項目融資與建設階段，政府同樣占據信息優勢，則可能會產生拖欠支付、單方調整協議等違約現象，導致道德風險的產生。而在運營與移交階段，社會資本方對項目建設的具體情況更為了解，政府在信息掌控方面處于劣勢，社會資本方可能謊報項目盈利水平并在政府對相關項目的驗收標準不了解的情況下，將有問題的項目直接移交于政府。因此，在信息不對稱的情況下，各參與主體基于各自的信息優勢，為實現自身利益產生了項目合作的逆向選擇和道德風險問題，從而導致PPP項目合作失敗風險擴大化。

2.2 平等原則與不等地位

當前政府職能改革尚未完全到位，政府職能越位、錯位的現象依然存在。在PPP模式中，盡管名義上政府部門與社會資本方在平等的原則下開展合作關系，在法律上處于同等地位，但在實際操作過程中地方政府表現的更為強勢，特別是部分政府官員過于強調企業的社會責任與義務，而忽視企業盈利的重要性，違背了社會發展的市場規律，這對于海綿城市這類公益性強、外部效應明顯的項目來說將更難以吸引社會資本。雙方實際地位的不平等也加劇了地方政府的信用風險。在短期利益的驅使下，通過過高的固定投資回報率和收費標準，過長的特許經營期，以及其他不切實際的承諾使社會資本承擔更多風險，利用其強勢地位不履行或打折履行合同義務，直接損害社會資本方的利益。

此外，公眾作為與項目有直接利益相關的主體，其地位以及利益訴求往往被忽視，在PPP項目的簽訂、建設、運營等各個階段中經常處于缺位狀態。政府如果單純的追求政績與自身的利益，通過與社會資本合作設定不合理的服務價格，公眾則會處于相對弱勢的地位，其利益將會受損。地方政府、社會資本與公眾三方不對等的地位與天然的訴求矛盾，是制約PPP模式推廣應用的一大障礙。

編輯：王媛媛