生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域最近幾年利好頻傳。到了2018年，PPP模式整體遇冷，而在5月份舉行的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記不但與會(huì)而且還發(fā)表講話(huà)，專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)“要提高環(huán)境治理水平。要充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，采取多種方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”，讓環(huán)保圈為之一振，沉悶日久的PPP圈也跟著蹭了把熱點(diǎn)。因此，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域適用PPP模式，基本面應(yīng)該是好的，而且是前所未有的大好，但是具體的生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目到底指什么、誰(shuí)來(lái)做、怎么做?其實(shí)還是很讓人撓頭的問(wèn)題。

一、 生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目的主要特點(diǎn)

僅從PPP模式適用的角度而言，相比于市政環(huán)保領(lǐng)域的污水處理、污泥處置或垃圾焚燒項(xiàng)目，生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

其一，從適用范圍來(lái)看，生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目既可涵蓋傳統(tǒng)的市政環(huán)保項(xiàng)目，也遠(yuǎn)不局限于此，凡與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的治理類(lèi)項(xiàng)目(如流域治理、河道整治、土壤修復(fù)、空氣監(jiān)測(cè)和治理、農(nóng)村環(huán)境治理等)，皆可容納其中。

其二，從項(xiàng)目性質(zhì)來(lái)看，生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的公益性顯著，項(xiàng)目產(chǎn)出的受益群體不固定，屬于典型的公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目。“兩山論”可以視為此類(lèi)項(xiàng)目的最新緣起，也給予其最大最強(qiáng)的背書(shū)。

其三，從項(xiàng)目界面來(lái)看，生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目需要控制和治理的點(diǎn)源往往處于分散狀態(tài)，又不能簡(jiǎn)單遵循單體項(xiàng)目的慣例，采取“由點(diǎn)及面”的處理方式，而通常需要點(diǎn)、線(xiàn)、面三者協(xié)同進(jìn)行，項(xiàng)目的開(kāi)放性、綜合性和復(fù)雜性都不容低估。

其四，從項(xiàng)目收益來(lái)看，生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目實(shí)施所能夠形成的固定資產(chǎn)非常有限，通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)所能帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)性收入也很少，更多的體現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境改善之后所產(chǎn)生的外部性效應(yīng)。

其五，從項(xiàng)目可行性來(lái)看，生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目涉及面廣，資金需求量巨大，且周期較長(zhǎng)，社會(huì)效益較好而經(jīng)濟(jì)收益偏低，對(duì)任何一個(gè)地方政府而言都是極大的挑戰(zhàn)。取道PPP，從資金、技術(shù)和管理等方面向社會(huì)資本借力，是政府全投資的傳統(tǒng)路徑之外的較好選擇。

二、 生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目面臨的問(wèn)題

基于生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目的上述特點(diǎn)，并結(jié)合近年來(lái)此類(lèi)項(xiàng)目的實(shí)操情況，我們?cè)谶@里對(duì)其面臨的主要問(wèn)題略作梳理。

問(wèn)題一：政策導(dǎo)向高大上，但缺乏主流理論加持。

生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目這幾年頗受高層重視，政策導(dǎo)向方面大手筆頻出，濃墨重彩。但就具體模式和項(xiàng)目實(shí)操而言，卻缺乏類(lèi)似于市政環(huán)保領(lǐng)域之“或取或付”(Take or Pay)、收費(fèi)公路領(lǐng)域之最低需求風(fēng)險(xiǎn)、軌道交通領(lǐng)域之“TOD”(Transit-Oriented-Development，以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā))、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)領(lǐng)域之“產(chǎn)城融合”的主流理論作為支撐，相應(yīng)的，在政策落地方面無(wú)法做到精準(zhǔn)定位，找不到比較好的突圍方向。

問(wèn)題二：公益性目標(biāo)簡(jiǎn)單明了，但是牽涉范圍偏大，戰(zhàn)線(xiàn)偏長(zhǎng)。

生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目的目標(biāo)不復(fù)雜，簡(jiǎn)單講就是改善生態(tài)環(huán)境。但是如前所述，此類(lèi)項(xiàng)目牽涉的范圍大，戰(zhàn)線(xiàn)長(zhǎng)，對(duì)于部門(mén)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、政策協(xié)同和利益協(xié)同的要求很高。加之PPP模式本身固有的與我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)之間的沖突，使得此類(lèi)項(xiàng)目推進(jìn)起來(lái)阻礙重重。

問(wèn)題三：投資規(guī)模巨大，但是不形成可以直接變現(xiàn)的資產(chǎn)，且回報(bào)機(jī)制單一，嚴(yán)重依賴(lài)政府信用。

這個(gè)問(wèn)題是前兩個(gè)問(wèn)題交叉作用的必然結(jié)果。生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式也局限于單純的政府付費(fèi)，或是“拉郎配”式的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目打捆操作，不但難以形成可直接變現(xiàn)的固定資產(chǎn)，且回報(bào)機(jī)制嚴(yán)重依賴(lài)于地方政府的履約能力及意愿，始終擺脫不了拉長(zhǎng)版BT的影子。在創(chuàng)造資產(chǎn)，為地方政府投融資平臺(tái)做大做強(qiáng)提供支持等方面，甚至還遠(yuǎn)不如BT來(lái)得直接。

三、 生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目投融資模式的內(nèi)在邏輯

受限于自身特質(zhì)，又受困于上述問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目要么由政府(及其投融資平臺(tái))包辦，走公建公營(yíng)、政信融資的傳統(tǒng)路徑;要么面向市場(chǎng)，走多元化融資的新路，BT和PPP都是地方政府曾經(jīng)或現(xiàn)有的選項(xiàng)。無(wú)論是哪一種選擇，生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目投融資的內(nèi)在邏輯可以歸納如下：

1、基于公益性獲得外部支持

基于生態(tài)環(huán)境治理的公益性，及其對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的重大影響，生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目需要也有充分理由獲得來(lái)自于政府的各方面支持，主要包括政府直接投資、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠及政策性金融支持等。

2、基于外部性獲得溢價(jià)回收

基于生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的外部性形成的受益者，主要指向生態(tài)環(huán)境改善之后帶來(lái)的周邊土地增值及物業(yè)開(kāi)發(fā)收益的受益群體，包括但不限于地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、各類(lèi)商業(yè)實(shí)體、房地產(chǎn)所有權(quán)人或長(zhǎng)期租賃人等等。通過(guò)制定與實(shí)施適合于當(dāng)?shù)胤杉罢呖蚣艿氖芤嬲哓?fù)擔(dān)制度，形成生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目帶來(lái)的相關(guān)溢價(jià)回收，應(yīng)當(dāng)成為此類(lèi)項(xiàng)目投融資的最佳路徑選擇。在這方面，類(lèi)似于TOD模式的主流理論框架的搭建，及其在政策端和實(shí)操端的應(yīng)用與推廣，就成為重中之重，希望引起政策制定者的充分重視。

3、基于商業(yè)性獲取項(xiàng)目融資或企業(yè)融資

生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的投資人或運(yùn)營(yíng)方，也可以基于項(xiàng)目的預(yù)期收益(主要來(lái)自于政府付費(fèi))或企業(yè)自身及第三方的信用擔(dān)保，采取項(xiàng)目融資或企業(yè)融資等市場(chǎng)化方式籌措資金。在這方面，商業(yè)層面的考量是第一位的。而受限于此類(lèi)項(xiàng)目成本高昂、收益欠佳的普遍狀況，即便是項(xiàng)目融資，融資方對(duì)于項(xiàng)目之外的增信安排也往往多有要求。對(duì)于民間資本而言，融資難、融資貴的短板在此處就尤為突出。

4、基于政府權(quán)利和義務(wù)的部分讓渡獲得社會(huì)投資

PPP模式是這一路徑和邏輯的典型代表。總體而言，相對(duì)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、適格的合作伙伴、支持性政策的穩(wěn)定、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及回報(bào)機(jī)制、科學(xué)可行的績(jī)效考核體系，特別是地方政府的財(cái)政承受能力和契約精神，是生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目(乃至于任何類(lèi)型的PPP項(xiàng)目)成功實(shí)施的關(guān)鍵前提。

四、 生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域PPP模式如何破局?

編輯：汪茵