排水改革的歷程也很有特色和國際范兒。上個世紀八十年代，由于上海水環境(包括蘇州河黑臭)始終存在各類問題，包括內澇、生活污水冒溢和管網嚴重不足，上海就考慮用世界銀行資金建設排水基礎設施。世界銀行經過調研分別給出了技術上和經濟上的解決方案。技術上用雨污合流制、長距離集中運輸，集中處理的方式，并構建三個污水處理片區。在經濟上，建立排水市場化公司化運作的體制，建設利用世行貸款，還款利用向居民和企事業單位征收排水費的方式。為了順應世行貸款的要求，1992年，上海市將事業單位排水處加掛上海市排水公司的牌子，兩塊牌子一套班子，并開始利用世界銀行貸款建設合流一期工程，同時開始向企事業單位征收排水費，這是國內第一次。

經過3-4年的合作，世行發現這樣的改革不徹底，沒有按照他們市場化運作的要求，特別是排水公司本質上還是事業單位，世行對事業單位的財務報表看不懂，繼而要求上海市將排水公司改為有限公司。于是，1996年排水公司轉為上海城市排水有限公司。同時要求出臺《排水條例》，在條例中明確排水公司的法定地位;國內第一次向普通居民戶征收排水費，并將排水費從行政事業性收費改為經營性收費。由排水公司作為征收主體，自收自支。這樣，世行的用款和還款有了保障。可以說，是世行推動建立了上海排水市場化的運行體制。也正是由于這樣的體制，世行貸款、用戶付費，再加上一些上海財政的補貼，基本上解決了上海排水設施早期建設的資金缺口問題。上海也成了全國第一家，也是唯一一家排水費經營性收費的城市。也正是由于有了這樣的體制，上海排水建設有了充分的資金，基本建成了自身的排水設施系統性骨架，也使上海總體上消除了污水冒溢和城市內澇。

1999年，上海為了治理蘇州河黑臭問題，也是用世行貸款提高了排水費。2002年，竹園污水處理廠BOT項目招商成功。2005年，為了建設合流二期和污水三期工程又提高了排水費，2008年增加了政府財政補貼。隨著上海市政府對城市水環境和防汛的要求提高，排水設施建設規模加大，速度加快，原有的世行貸款+用戶付費+政府少量補貼的融資框架已經出現較大缺口。即使是政府在建設中提高財政出資比例，但是反過來更加增加排水公司的運營成本。2012年前后，排水公司開始出現虧損。2014年，上海排水公司并入上海城投水務集團，完成供排水一體化改革。也正是在這個時候，中央幾乎在同時出臺《城鎮排水和污水管理條例》和《污水處理費征收和使用管理辦法》。為了順應政策法規，2015年，上海將排水費從經營性收費改為行政事業性收費。市排水公司與上海市水務局簽訂《排水服務政府購買協議》。2016年，排水公司的虧損狀況開始得到好轉。

2、上海水務改革可能的前景

縱觀上海的水務改革，可以說，市政府還是高瞻遠矚，并且還是有國際格局和不凡勇氣的。正是由于有了這些改革，上海的水務基礎設施建設和運營管理不斷走向更高的臺階。

回看整個二十年，上海的水務改革總體可以分為三個階段：1、1996-2005年，改革促進建設;2、2005-2014年，改革與建設相輔相成;3、2014-至今，建設先于改革。近年來，上海水務和水環境的重大項目越來越多，規模越來越大，但體制機制的改革出現了相對滯后，需要進一步完善。主要表現在：

重新修訂《供水條例》。《供水條例》自從1996年出臺以來，經過二十年沒有修訂，而上海市的供水投資建設和運營內外環境已經發生翻天覆地的變化。新的《供水條例》需要明確政府、公眾和企業的關系。

建立供水特許經營制度。包括政府和企業在內一直想通過建立供水特許經營制度，明確政府和企業的職責邊界和企業的成本邊界，提高供水企業的經營效率。

理順供水價格體系、定價機制和成本監審機制。國家改委和上海市發改委都出臺了包括水務在內的市政公用事業的“準許成本+合理利潤”的價格體系。上海要完善這一價格體系，明確準許成本，建立固定的定價機制，細化成本監審的工作規則和內容，建立上海供水經濟監管體系。

完善排水定價機制和支付機制。現在上海排水費改為污水處理費，并調整為行政事業性收費。除了還是要完善排水污染者付費的定價機制上，以免未來政府財政壓力過大以外，可以考慮在支付機制上優化調整，以更好的支付機制來激勵排水公司提高效率。

四、當下的措施和未來的路

對任何地方和城市而言，水務改革是一項巨大的工程，不改不行，否則當地的水務建設與運營玩不轉。用PPP來代替水務改革更加不行，相當于用鎮痛膏治療風濕病。所以，各地政府應該下定決心，立足改革，打造隸屬于自身的水務子弟兵，最終做優作強，為當地的老百姓提供優質的水務服務。

水務改革具有系統性、階段性、戰略性和外部性的特征，其潛在的效應應該是在扎實工作以后慢慢發揮出來的。所以要想好當下采取什么措施來止血，來強身健體以及未來的路。先設想好未來的當地水務服務的圖景，然后規劃好水務企業應該達到的能力，最后設計好水務改革的路徑。

根據上述討論，當下的措施可以設計成遵循國家政策，形成水價定價機制，完改善本地國有水務企業現金流，恢復和提高融資能力，給與本地國有企業政策與項目支持，使企業能力迅速提高。未來的路包括建立監管，特別是經濟監管平臺和體系，建立特許經營制度，促進企業主動提高效率，完善法律法規。這些都是水務改革的基本套路。

本文作者/王強

中國水網金牌專欄作家

現就職于上海城投集團有限公司

2001年在英國倫敦大學學院(UCL)巴特列特研究生院建筑經濟與管理專業(主修城市基礎設施投融資和PPP/PFI)學習并獲理學碩士學位。2005年加入上海城投以后，牽頭開展了《基礎設施投資新趨勢-上海PPP模式研究》并于2010年獲上海市政府決策咨詢獎，此研究被上海市法制辦譽為“上海市特許經營立法的理論基礎”。2006-2007年參與了《上海市城市基礎設施特許經營管理辦法》的制定工作，并向上海市政府立法相關部門系統性地提出建議并大部分得到采納與吸收。作為上海城投項目小組成員，參與了數個上海市重要的PPP項目的重組和政策制定工作。2007年，發表經濟監管體制研究，對完善中國的水業監管有較大借鑒價值。2009年，牽頭上海城投投資的BOT項目上海長江隧橋的通行費征收方案的研究，成果得到上海市政府批準并實施至今。他先后又參與了上海市市級層面市政基礎設施和公用事業特許經營和PPP領域絕大多數的研究工作，如《上海市城市基礎設施特許經營實施戰略研究》，該項研究與2012年被國家發改委授予優秀研究成果獎。2013年王強與他人合作翻譯出版了世界銀行報告《城市水務事業的公私合作：發展中國家的經驗述評》。2015年4月中標上海市人民政府決策咨詢重點課題《上海市公用事業特許經營深化研究》。

編輯：趙凡