6、規(guī)劃與可持續(xù)投資

規(guī)劃問(wèn)題在于由誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)水務(wù)規(guī)劃。表面上看，規(guī)劃由政府主導(dǎo)，天經(jīng)地義，但是需要水務(wù)企業(yè)具體推動(dòng)規(guī)劃的實(shí)施和細(xì)化。特別是當(dāng)?shù)氐膰?guó)有壟斷的水務(wù)企業(yè)，長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，對(duì)當(dāng)?shù)氐那闆r，如各類(lèi)地下管網(wǎng)的布局、用戶的真實(shí)需要求以及制水廠和污水廠設(shè)置等問(wèn)題比政府更加深入和透徹的了解，現(xiàn)在應(yīng)用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，企業(yè)在規(guī)劃上的能力更加具有優(yōu)勢(shì)。正是由于企業(yè)是經(jīng)營(yíng)主體，在規(guī)劃時(shí)還要考慮經(jīng)濟(jì)平衡，還要進(jìn)行投融資規(guī)劃、實(shí)施和資產(chǎn)管理計(jì)劃，這樣就避免了重復(fù)投資和低效投資。同時(shí)從規(guī)劃入手，不僅僅降低投資建設(shè)成本，還會(huì)降低運(yùn)營(yíng)成本，這樣使自身的投融資能夠進(jìn)入可持續(xù)的軌道。當(dāng)然，水務(wù)企業(yè)的規(guī)劃最后還是需要得到政府的批準(zhǔn)，但經(jīng)過(guò)這樣流程實(shí)施的規(guī)劃效果、效率和效益會(huì)大大提高。

7、體制與機(jī)制

良好的體制和機(jī)制是富有成效的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)。水務(wù)改革確實(shí)要重新理順行業(yè)的體制，完善機(jī)制。體制是指各方關(guān)系，機(jī)制是指運(yùn)行的動(dòng)力、流程和路徑。水務(wù)企業(yè)的定位不清楚，地位行業(yè)不清楚，到底和政府什么關(guān)系，和老百姓什么關(guān)系，都要重新梳理一遍。需要從制度上明確政府和水務(wù)企業(yè)的職責(zé)邊界，這樣企業(yè)才能專(zhuān)心致志做自己應(yīng)該做的事，才能一心一意謀發(fā)展，提高自身的專(zhuān)業(yè)能力。在這里，特別要提出要建立水務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)制度，每個(gè)地方都要有。無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是社會(huì)資本，要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確雙方的責(zé)權(quán)利，約束不規(guī)范行為。并且通過(guò)重新修訂供排水條例來(lái)確立政府、企業(yè)和用戶的三方關(guān)系。為什么要重新修訂條例，因?yàn)榘押芏鄺l例是十多年前、二十年前制定的，供排水業(yè)務(wù)中很多東西當(dāng)時(shí)還沒(méi)有，例如二次供水、價(jià)格聽(tīng)證、污水處理費(fèi)等。在認(rèn)識(shí)到公共治理重要性的今天，再也不能讓水務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在法律不完備的環(huán)境下進(jìn)行了。

機(jī)制的作用除了業(yè)務(wù)流程、規(guī)范以外，更加重要的是發(fā)揮激勵(lì)的作用。一個(gè)敏感的話題是，國(guó)有壟斷的水務(wù)企業(yè)的管理層及員工應(yīng)不應(yīng)該按照市場(chǎng)水平給予薪酬激勵(lì)?答案既是肯定又是否定的。肯定的原因是這些國(guó)有企業(yè)的保障和提高效率的任務(wù)很重，確實(shí)需要付出辛勤的勞動(dòng)，達(dá)到目標(biāo)就應(yīng)該獎(jiǎng)賞。如果不獎(jiǎng)勵(lì)，全社會(huì)付出的代價(jià)更大。否定的原因是水務(wù)企業(yè)確實(shí)是在壟斷的基礎(chǔ)上獲得的利益，效率提高引起的成本降低應(yīng)該讓老百姓分享，而不能僅僅用于管理層激勵(lì)，這就需要機(jī)制設(shè)計(jì)與平衡。

另外一個(gè)重要的激勵(lì)機(jī)制是定價(jià)。國(guó)際上一般有兩種定價(jià)方式，一種是固定價(jià)格或固定成本，另一種是成本加成。這兩種方式給出的激勵(lì)效果是不同的。固定價(jià)格或固定成本是把企業(yè)的利潤(rùn)空間都放在里面，一口價(jià)，這樣企業(yè)為了提高利潤(rùn)就會(huì)不斷主動(dòng)降低成本，當(dāng)然要滿足服務(wù)質(zhì)量。成本加成就會(huì)使企業(yè)不斷放大成本，躺在政府身上，甚至可以不要那個(gè)“成”，自己也不會(huì)降低成本，所以需要成本規(guī)制。去年國(guó)家發(fā)改委提出到2020年建成“準(zhǔn)許成本+合理收益”的定價(jià)機(jī)制就是這個(gè)意思。

8、水資源一體化管理

最后不得不提水資源一體化管理。中國(guó)是個(gè)缺水的國(guó)家，但同時(shí)也是水資源浪費(fèi)比較嚴(yán)重的國(guó)家。“每年損失一個(gè)太湖”。水資源被分割管理，不僅多龍治水，還多龍用水。在水資源的共治共管就等于無(wú)人管理。在強(qiáng)調(diào)“綠水青山”的今天，更加要形成水資源一體化管理的體制機(jī)制和法制，地方水務(wù)企業(yè)就要發(fā)揮關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的作用。水務(wù)企業(yè)不僅要制水，還要用技術(shù)手段、管理手段甚至是行政手段進(jìn)行治水與管水。水務(wù)一體化，不僅僅是將供水和排水放在一個(gè)籃子里，還要做到水資源的循環(huán)利用。另外，隨著我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入?yún)^(qū)域一體化的時(shí)代，如長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀一體化，那么流域一體化管理是否能夠真正落實(shí)，大型水務(wù)企業(yè)能否參與流域一體化的管理與運(yùn)行，這都是擺在我們面前需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的重大問(wèn)題。

三、水務(wù)改革的曲折進(jìn)行時(shí)：以上海為例

二十多年前，上海就啟動(dòng)了水務(wù)改革。上海不僅僅是中國(guó)水業(yè)的先驅(qū)，還是中國(guó)水務(wù)改革的先驅(qū)。一百三十多年前，中國(guó)第一家現(xiàn)代化的自來(lái)水廠——上海楊樹(shù)浦自來(lái)水廠就在上海誕生。僅僅是這家廠，現(xiàn)在看來(lái)，還誕生了幾個(gè)令人匪夷所思的“第一”。她居然還是個(gè)外商獨(dú)資，具有特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的PPP項(xiàng)目，還是個(gè)在國(guó)際金融市場(chǎng)上——倫敦證券交易所的IPO項(xiàng)目。1922年，上海還誕生了中國(guó)第一個(gè)現(xiàn)代化的污水處理廠——東區(qū)污水處理廠，僅僅比全世界第一個(gè)污水處理廠(1921)晚了一年。這兩個(gè)水廠目前還在正常運(yùn)行中。楊樹(shù)浦水廠的主體建筑群是英國(guó)維多利亞時(shí)期的城堡式建筑，這在英國(guó)也幾乎找不到了，所以被列為全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，這也許也可以列為第一。在水務(wù)PPP方面，上海也創(chuàng)造了幾個(gè)第一，率先作了水廠的BOT項(xiàng)目，即上海大場(chǎng)自來(lái)水廠(1996)，幾乎與成都自來(lái)水六廠B廠同時(shí)。上海率先進(jìn)行大體量的污水處理廠的BOT招商(竹園一廠、二廠170+50萬(wàn)噸/日)。更重要的是法國(guó)威立雅水務(wù)集團(tuán)在中國(guó)第一個(gè)帶管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的系統(tǒng)性PPP項(xiàng)目，從而帶動(dòng)整個(gè)中國(guó)水務(wù)等市場(chǎng)化進(jìn)程。下面先簡(jiǎn)要地介紹一下上海水務(wù)改革的歷程和可能的前景。

1、上海水務(wù)改革的歷程

上海的供水行業(yè)是從1999年開(kāi)始進(jìn)行市場(chǎng)化改革。但是在1993年，為了籌集上海水源地建設(shè)資金，趁著上海證券交易所剛剛成立，公開(kāi)發(fā)行原水公司股票。之后不久，上海凌橋水廠建設(shè)也公開(kāi)發(fā)行股票，用上市公司的方式籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，上海又是第一個(gè)。1996年，上海出臺(tái)《供水條例》。在當(dāng)年上海大場(chǎng)自來(lái)水廠BOT項(xiàng)目完成招商之后，上海水務(wù)部門(mén)一度認(rèn)為可以廠網(wǎng)分離，廠獨(dú)立結(jié)算，走市場(chǎng)化道路。但是試行一年之后，又發(fā)現(xiàn)各種問(wèn)題，最重要的是成本居高不下，又將廠網(wǎng)合并至上海自來(lái)水公司。而此時(shí)上海財(cái)政又要每年拿出8億元用于供水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財(cái)政壓力較大(還有公交，煤氣)。

為了響應(yīng)整個(gè)上海市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，1999年，上海自來(lái)水公司一拆為四，分為市北、市南、閔行和浦東四個(gè)公司，分而治之，希望這四個(gè)公司進(jìn)行成本比較競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)調(diào)整水價(jià)，政府不再補(bǔ)貼，確定供水為經(jīng)營(yíng)性行業(yè)。2002年，完成浦東自來(lái)水國(guó)際招商，引入法國(guó)威立雅。2005年，這四家自來(lái)水公司整建制(包括浦東50%股權(quán))劃入上海城投總公司。2008年調(diào)整水價(jià)。2011年，上海最大的水源地青草沙水庫(kù)建成投運(yùn)。2011年，上海市水務(wù)局出臺(tái)《供水成本公開(kāi)實(shí)施意見(jiàn)辦法》。2013年出臺(tái)《供水成本規(guī)制管理辦法》，同時(shí)完成新一輪水價(jià)調(diào)整。2014年伴隨上海城投總公司改制成上海城投集團(tuán)，四家自來(lái)水公司包括原水公司和排水公司組建成上海城投水務(wù)集團(tuán)(之前閔行與市南自來(lái)水公司合并)。

編輯：趙凡