2017年下半年，財政部針對PPP項目密集發文，規范和糾偏成為主題，旨在建立長效機制，推動PPP健康可持續發展。

一、 PPP回歸本源“建機制”

重溫2014年11月29日財政部財金【2014】113號文的解讀，第一句話就是“PPP不僅僅是一種融資方式，是徹底轉變政府思想觀念，提升國家治理能力一次體制機制變革的開始，讓專業的人干專業的事，社會資本方承擔從設計、投資、建設到運營的全過程，作為終極責任人為最終的結果負責，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理回報”。但幾年來很多地方政府未能真正做到，實際上把PPP當成了一種融資工具，造成PPP泛化和異化。

92號文強約束，重點防止將純工程、無運營的政府付費類項目包裝成PPP，并及時清理出庫，這對遏制“劣幣驅逐良幣”，倡導公平競爭，效果初步顯現，堅守“做真的PPP和真的做PPP”，讓更多擁有核心技術和運營能力的專業化社會資本方參與基礎設施和公共服務領域，大大提升公共服務的效率與質量，是PPP“回歸本源”建機制的關鍵。

二、 鼓勵專業化社會資本更多參與PPP項目

財政部啟動第四批PPP示范項目評選工作首次明確提出優先支持民營資本，項目示范重點支持經營性、有現金流項目，突出行業破冰和引領帶動效應，優先支持環境保護、農業、水利、消費安全等幸福產業項目。在示范申報中，一些地方政績項目上馬，如在青藏高原地區建設大規模地下管廊，這樣的基礎設施對于生態脆弱地區的環境影響是深遠的;如海綿城市，在西北部地區，應著重“蓄”，保水節水，南方地區，應著重“排”，雨洪控制，但實踐中績效考核簡單參照國家標準千篇一律，不能因地制宜;這樣的現象說明地方政府未改變“重建設輕運營”的傳統觀念。

2017年11月20日財金92號文，同時國資委發布192號文對央企PPP投資進行嚴格管控，政策上確實起到了一定效果。在績效付費掛鉤建設成本30%的新規下，目前對于“偽PPP”合同的清理整改工作也面臨一定的博弈困境，但規范和約束勢在必行。從近期新項目行業實踐觀察，鼓勵工程類央企與專業化公司組建聯合體已經起到了成效，初步建立公平競爭的機制，未來專業化社會資本將會在PPP大市場推進中發揮更為重要的作用。

但市場化改革尚需努力。對于東部南部沿海經濟發達地區，地方政府財力雄厚，仍多采用EPC方式進行工程建設，傳統思想仍未轉變。此模式程序上合法合規，但操作中“條塊分割”，前期設計和后期運營割裂，最后運營出現問題找不到終極責任人，工程施工超概算更是普遍現象。建議積極倡導采用DBO(設計-建設-運營)模式，該模式下，專業化社會資本方承擔從設計建設到運營的全周期責任，為最后的治理結果負責，按照績效考核付費，這是PPP建立機制“干好事”的關鍵，不光是地方政府財力雄厚就能解決的。

三、 挖掘項目經營性潛力，鼓勵模式創新、技術創新

可大力鼓勵使用者付費類項目的發展，推動廠網一體化、流域/區域打捆、資源化再生利用項目，這是好的趨勢。特別是在中西部地區，鼓勵社會資本在PPP項目實施過程中，充分挖掘項目潛在經營性空間，通過技術創新、模式創新，達到項目自身現金流平衡，實現運營的可持續性，同時統籌規劃，實現綠色發展，真正解決民生、環境保護與經濟發展的矛盾和瓶頸。在第四批示范申報中，一些項目可圈可點，如資源再生綜合利用、靜脈產業園、健康醫療、綠色生態開發等具備自身“造血機能”的一批項目涌現，旨在進一步推動資源的組合創新，建立合理的交易結構，真正實現PPP項目融資，可持續健康發展，將會是PPP的發展趨勢。

四、 保障項目合理收益，促進PPP健康可持續發展

2016~2017年PPP市場頻現“超低回報”中標，收益率持續下降，惡性競爭加劇。低收益率讓社會資本方無法保質保量完成工作，甚至出現爛尾工程。在此呼吁行業協會組織是否可以進行市場大數據分析，進行市場測試，進行行業自律，出臺指導性意見，保障社會資本的基本盈利水平，使得社會資本能更加專注于技術創新、業務優化和服務效率提升。

專業化公司通過整體規劃、系統統籌、優化設計可在PPP實施過程中大大節省投資、縮短工期，但如何激勵沒有依據，地方政府也無法操作，很難體現出PPP模式風險分擔、利益共享的原則。建議主管部門出臺具體政策，鼓勵建立激勵相容機制，給予專業化公司在優化工藝、節約投資基礎上給予更大的獎勵，可實質性的提升專業社會資本的回報水平，投資概算節省20%~30%將大大減輕地方財政的壓力，實現“少花錢、多辦事、辦好事”，真正倡導物有所值。

五、 市場短期降溫，長期發展利好

2014年以來的PPP熱潮中，PPP被地方寄予厚望，伴隨著新問題的產生，市場化改革逐步進入深水區，需要及時審視，在總結經驗的同時及時規范，強化約束，取之精華、剔除糟粕。短期來看，各類產業資本和金融機構對參與PPP會有一定的降溫，但PPP是國家穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手，也是提升國家治理能力現代化的必要過程，此次調整實際上是理性回歸本源。

結語

PPP的可持續發展任重而道遠，113、92號文無疑會成為這條漫長道路上的奠基石。PPP的健康發展離不開各方的共同努力，只有良性的法律政策、市場環境和基于運營治理成效、實現“長久共贏”的理念才能讓PPP更加擁有生命力。從這個意義上講，PPP并未進入寒冬，只是正在接受春天到來前的考驗，逐步完善規范的PPP必將行穩致遠。

中國水環境集團董事會秘書、副總裁 房勇

編輯：趙凡