4、PPP促進機構的責任

此輪PPP以來，一個重要的制度創新就是從中央到地方都紛紛組建的PPP促進機構，即PPP中心。雖然不是所有的推行PPP的國家都有相應的機構，但是在我國PPP中心確實需要好好發揮作用，有些已經形成成熟的經驗，應當加以扶植，培育。條例中應當對PPP中心在PPP工作中的地位、組織、責任、功能、管理應當在法律上確立和保障，否則各地PPP中心的工作缺乏方向和標準。

5、社會資本定義與范圍

“社會資本”已經取代“私營部門”成為中國特色PPP的典型稱謂，但還是需要在此次立法中更加詳細地規定什么叫社會資本及其組織構成，是單一的資金方、還是與設計方、建設商還是運營商的聯合體，社會資本與項目公司什么關系。在實施過程中，社會資本與項目公司又有什么連帶關系？另外，更加重要的是，是否需要在條例中消除113號文和60號文在社會資本范圍中的差異，即本地國有企業能否作為社會資本參與本級政府提出的PPP項目？原有融資平臺如何參與，是否需要進行適當的改造和轉型？這些影響到我國投融資體制改革能否順利推進的深層次的問題，此時不提，更待何時？

6、PPP與特許經營關系

同樣都是對基礎設施領域引入社會資本作出規范，25號令提出的特許經營在先。況且，PPP與特許經營在主體內容上很相似？那么問題就來了，條例上是否要廓清PPP與特許經營的關系，對地方實際操作而言，這類項目到底是叫PPP還是特許經營？政企雙方簽的是PPP協議還是特許經營協議。他日條例正式出來，25號令還要不要執行？還是回到先前的問題，PPP到底是什么，是廣義的還是狹義的？這些問題不解決，只會徒增人們思維概念中的混亂。

7、PPP相關的金融問題

無論出于什么冠冕堂皇的理由，PPP項目以融資為主要目的，并且成為基礎設施融資主要的通道已經成為市場共識。講到資金和融資，就離不開金融和資本市場。我國發展PPP事業，太需要金融改革與創新、太需要國內外資本市場的支持了。如果我國金融市場還是延續老模式、老思維，那么就相當于桑塔納的引擎配以法拉利的車架，PPP是跑不遠，也跑不好的。明知PPP是金融問題，但是條例通篇只有“金融”二字，具體內容絲毫未提，謙虛地淹沒在其他的措施中，更多的還是出于規范目的。條例中，應當有重要篇幅陳述金融和資本市場促進PPP的主要思路，包括適宜什么樣的金融工具、資本市場應當做怎么樣的適應和創新，等等。這兩年為了PPP項目部門不是做了一點創新了嗎，為什么不寫進去呢？總之，相信如果此次的是PPP規范條例，未來也不會專門出臺一個PPP的促進條例。

8、PPP相關的土地問題

土地是PPP的問題的痛點。同樣是提供基礎設施和公共服務，PPP項目的土地在不少地方說不定就要出讓，原因是PPP是一個盈利項目。但是，在這里，羊毛確實是出在羊身上，不是在豬身上。社會資本會從中獲得更多，地方財政未來的壓力更大。PPP項目土地如何獲得，該不該是出讓？如果不得已要出資動拆遷，動拆遷在項目中如何計價和獲利，這么些重要問題，直接影響項目的成敗，是不是應當在條例中講一講？

9、PPP項目的外資準入問題

中國國內的PPP可以引入外資和外資帶來的管理經驗與技術，這在之前的中央相關文件中已經明確。外資如何進入，是否也要按照中國本地的政策、制度執行，如何接受中國本地政府的監管，這當然也需要在PPP的根本大法中得以明確，因為老外是認法不認人的。

10、PPP咨詢公司和專家庫

基礎設施和公共服務領域大規模地引入咨詢中介公司和專家，是此輪PPP以來最為顯著的成果之一。但是這些咨詢公司、專家的水平確實是參差不齊的，直接會影響到PPP項目的實施質量。如何在PPP最重要的法律上對咨詢公司和專家落實“放、管、服”，加強事中、事后的監管，切實提高中國PPP的中介和專家的服務水平，應該做出必要的規定。

另外，還要其他至關重要的方面確實也需要在條例中加以明確和完善，構成我國PPP立法最為基本的“四梁八柱”。包括PPP項目總流程的完善，如現在的519流程是否應當加以調整和充實，項目的前期階段是否應該更加慎重；PPP項目產權如何界定，盡管是社會資本投資，但是提供的是公共服務，產權是否應該屬于政府的？項目的資產產權與項目公司的股權是什么關系；條例是否應該和如何促進政府和企業能力建設，促進傳統企業轉型；條例與其他同級別的法律關系，如果有矛盾，如何執行；PPP項目盈利方式、費制確定與收付費，除了原有三種方式以外，是否還允許有其他方式。費制確定的基本原則是什么，如何避免固定回報和低價中標，社會資本如何獲權向用戶收費，政府支付預算審批如何與及時支付吻合；項目運營、服務、績效監管，如何監管，誰來承擔監管費用，績效指標如何與收益掛鉤。這些問題都是非常基本的，即使是原則的東西，也不能輕描淡寫地帶過。

二、“地方小吃”味道欠正

即使在操作方面，條例的規定也是含糊的，立場也不明確，包括但不限于如下幾個方面。

1、項目自提

項目自提是PPP成熟的國家目前比較流行的方式，在條例中也講到了，但是只有一句話。項目如何自提，政府如何審批，其他社會資本如何參與，如何保障自提方的合理合法利益。僅僅一句話，社會資本就會積極地自己把項目按照PPP模式提出來？

2、  項目合同

此次條例的PPP項目合同中規定的條款比25號令及上海55號令（《上海城市基礎設施特許經營管理辦法》）有較大程度的縮減，25號令中規定的是20條，上海的是21條，而條例只有14條，其中少了政府監管和費制如何確定與調整等關鍵性條款，這樣一來，社會資本如何敢進入PPP項目？

3、 稅收

編輯：徐冰冰