3、項(xiàng)目實(shí)施效率低

我市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較多采用指派的方式將任務(wù)制定一家平臺(tái)公司承擔(dān)。該平臺(tái)公司以財(cái)政支付為擔(dān)保進(jìn)行融資，招選擇設(shè)計(jì)、施工單位進(jìn)行建設(shè)，項(xiàng)目建成后移交給相應(yīng)事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)。整個(gè)過程中缺少必要的選擇、競(jìng)爭(zhēng)過程，僅有的設(shè)計(jì)、施工招標(biāo)也出現(xiàn)了一些不規(guī)范的做法，由此導(dǎo)致成本高、效率低。

4、權(quán)力尋租問題時(shí)有發(fā)生

十八大后處置的權(quán)利尋租案例中，很多與工程相關(guān)聯(lián)。在各地城投公司中也存在著權(quán)利的關(guān)聯(lián)交易現(xiàn)象，某市也出現(xiàn)了一些典型案例。

四、以PPP模式推動(dòng)平臺(tái)公司改革的可行性

（一）政策依據(jù)

1、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》

推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。國(guó)有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合，必須適應(yīng)市場(chǎng)化、國(guó)際化新形勢(shì)，以規(guī)范經(jīng)營(yíng)決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競(jìng)爭(zhēng)、提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)活力、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革。國(guó)有資本繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法。鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)改革。

2、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）

加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。

3、《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]112號(hào)）

各級(jí)財(cái)政部門要鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，以TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，積極引入社會(huì)資本參與存量項(xiàng)目的改造和運(yùn)營(yíng)，切實(shí)有效化解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）

積極引進(jìn)社會(huì)資本參與地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目改造，爭(zhēng)取通過政府和社會(huì)資本合作模式減少地方政府性債務(wù)。探索通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)。大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。

（二）平臺(tái)公司的業(yè)務(wù)領(lǐng)域適宜PPP模式實(shí)施

平臺(tái)公司主要從事城市道路、高速公路、軌道交通、污水垃圾處理、供水、供熱、保障房建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。這些項(xiàng)目一般公益性明顯但又缺少經(jīng)營(yíng)性或經(jīng)營(yíng)性較差。平臺(tái)公司建設(shè)這些項(xiàng)目一般不是為了盈利，而是完成政府指派的任務(wù)。

PPP模式應(yīng)用于應(yīng)由政府提供，但政府提供效率低下的項(xiàng)目。集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。

平臺(tái)公司從事的業(yè)務(wù)領(lǐng)域與適宜采取PPP模式的領(lǐng)域基本上是重合的。因此，以PPP模式推動(dòng)平臺(tái)公司改革具有操作基礎(chǔ)。

（三）平臺(tái)公司有能力參與PPP項(xiàng)目

平臺(tái)公司經(jīng)過多年的發(fā)展，人員穩(wěn)定、業(yè)務(wù)熟練，尤其是大項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)豐富，具有完成重大工程項(xiàng)目建設(shè)的能力。

另外，平臺(tái)公司擁有土地等資產(chǎn)，具有政府背景，資信等級(jí)一般較高，其融資成本較民企低，具有低成本資金優(yōu)勢(shì)。

因此，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后以社會(huì)資本的身份參與PPP項(xiàng)目，具有項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、資金成本等方面的優(yōu)勢(shì)，具備一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

五、改革方案探討

（一）改革思路及實(shí)施方案

按照“先政府后平臺(tái)、先債務(wù)后項(xiàng)目、先存量后增量”的思路，并堅(jiān)持“分類實(shí)施”的原則，推動(dòng)平臺(tái)公司改革。

1、先政府，后平臺(tái)

首先政府提高對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)PPP對(duì)轉(zhuǎn)變政府、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用。劃清政府與市場(chǎng)的界限，改革基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給方式。對(duì)有一定收益和現(xiàn)金流的準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目，優(yōu)先采用PPP方式，吸引社會(huì)資本參與，充分利用社會(huì)資本管理、資金和技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，為投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造空間。

然后對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行法人治理體系改革。平臺(tái)公司一般只是在形式上具有法人實(shí)體，但公司法人治理結(jié)構(gòu)不健全，董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等主要管理人員大多為現(xiàn)任公務(wù)員或事業(yè)編制人員。建議以建立現(xiàn)代企業(yè)為目標(biāo)，根據(jù)公司法等要求，逐步建立健全企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和總經(jīng)理等法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換職工身份，現(xiàn)任公務(wù)人員退出管理階層，實(shí)現(xiàn)管理人員職業(yè)化，理順和業(yè)務(wù)主管部門、國(guó)有資產(chǎn)管理部門的關(guān)系。

2、先債務(wù)、后項(xiàng)目

先對(duì)平臺(tái)公司自身債務(wù)進(jìn)行處理。根據(jù)國(guó)發(fā)19號(hào)文和財(cái)預(yù)412號(hào)文的要求，對(duì)平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行分類處理。因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)，劃為政府債務(wù)；因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)及因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)舉借的債務(wù)，劃為企業(yè)債務(wù)，由平臺(tái)公司負(fù)責(zé)償還。

債務(wù)劃分后，再考慮用PPP模式對(duì)不同的債務(wù)進(jìn)行處理，或由平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目。

3、現(xiàn)存量、后增量

先對(duì)平臺(tái)公司存量項(xiàng)目進(jìn)行處理，以解決貸款到期問題。通過出售產(chǎn)權(quán)、租賃等方式，推動(dòng)平臺(tái)公司已建成，或者在建項(xiàng)目與社會(huì)資本投資者開展合作，交由項(xiàng)目公司建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，平臺(tái)公司收回投資后優(yōu)先還本付息。通過在存量項(xiàng)目中與社會(huì)資本的合作，逐步摸索改革經(jīng)驗(yàn)。對(duì)PPP模式操作成熟后，再以新項(xiàng)目進(jìn)行合作，或者以社會(huì)資本的身份參與項(xiàng)目。

編輯：李艷茹