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【征文】以PPP模式推動政府融資平臺公司改革研究

時間:2017-07-28 17:02

來源:中國水網

作者:袁政

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摘   要:平臺公司在我國已有二十多年的歷史,對推動我國城市化起到了重要作用,但也出現了債務規模大、融資成本高、效率低下、權利尋租等問題。本文提出用PPP模式對平臺公司進行改革的方案,按照“先政府后平臺、先債務后項目、先存量后增量”的思路,并堅持“分類實施”的原則,逐步實現平臺公司與政府脫鉤,建立現代企業制度。 

關鍵詞:平臺公司、PPP、改革 

一、政府融資平臺公司的界定

國務院印發的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發[2010]19號)中,對地方政府融資平臺公司的界定為“由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,承擔政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經濟實體”。

財政部、國家發改委、人民銀行、銀監會聯合下發的《關于貫徹<國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知>相關事項的通知》(財預[2010]412號)中,進一步明確“納入清理范圍的融資平臺公司是指,由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,具有政府公益性項目投融資功能,并擁有獨立企業法人資格的經濟實體,包括各類綜合性投資公司,如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等,以及行業性投資公司,如交通投資公司等。”

根據國發19號文和財預412號文,地方政府融資平臺公司(“以下簡稱平臺公司”)具有三個特征:一是由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等出資設立,出資方式有財政撥款、注入土地、股權投資等;二是承擔地方政府投資項目的“投融資”功能;三是具有有獨立企業法人資格的經濟實體,如建設投資公司、國有資產運營公司、行業性投資公司等。

二、平臺公司分類

從經營區域級主營業務范圍的角度,我市融資平臺可以分為以下四類:

(一)綜合平臺

如各個省級城投公司等。這類平臺一般承擔所在區域城市的建設財政職能,還是所在行政區域內重大項目的融資主體、項目建設主體和公用事業的運營管理主體。綜合平臺在基礎設施與公共服務領域已經積累綜合優勢,融資成本低、組織項目建設的效率高、運營管理能力強。

(二)行業平臺

如各地的保障房公司、水務公司、軌道公司等。這類平臺是城市建設中某一特定領域的融資、建設與運營主體,同時承擔所在行業的部分管理職能。行業平臺一般具有自己的施工、運營隊伍,專業技術優勢明顯,組織項目建設的效率高、運營管理能力強,在其領域具有明顯優勢。

(三)園區平臺

如各地園區開發公司等,類似園區內的城投公司。園區平臺一般承擔相應園區的基礎設施融資、建設與運營,招商引資以及政府授權的公共服務職能。

(四)空殼平臺

2008年全球金融危機后,各地成立了一些資產規模少、可運作資源少、治理結構不規范、綜合能力弱的區縣級平臺。部分公司主要承擔安排干部、分流編制人員、處理不良資產的作用,對地區基礎設施開發建設起到的作用較小。

三、平臺公司發展歷程及存在的問題

(一)平臺公司發展歷程

改革開放后,東部沿海城市在經濟快速發展的帶動下城市規模逐漸擴大,新開發地區建設任務增多。在此背景下,東部沿海地區成立了一批基礎設施建設公司,其主要職能是承擔建設任務。90年代后期,隨著分稅制改革,地方政府財力下降,但城市建設需求卻迅速增長。最早上海市探索由城投公司融資,財政給予擔保,此舉獲得成功,有力的推動了上海城市建設。受此啟發,全國各地成立了大量融資平臺公司。2004年,天津市委市政府批準成立天津城投集團,作為政府性的投資公司,專司重大城市基礎設施的融資、投資、建設職責,注冊資本為677億元,資產規模超4000億元,位居天津市大型國有企業之首。

總體看來,在地方政府缺乏規范的融資渠道,基礎設施建設資金不足的情況下,通過地方政府融資平臺公司,把銀行資金優勢、政府信用優勢和市場力量結合起來,支持薄弱環節發展,對促進地方經濟發展、特別是加強基礎設施建設方面發揮了積極作用。

2008年后,為應對國際金融危機沖擊、保持經濟平穩較快發展,國家提出四萬億投資計劃,在此帶動下各地又集中成立了一批融資平臺公司。大量平臺公司大規模、高成本的融資行為使債務規模迅速擴大,由于大部分是以地方政府財政為擔保,由此形成隱性政府債務負擔。

隨著2013年后還款期的集中到來,地方政府債務規模過大問題引起中央關注,由國務院印發了國發19號文,要求清理平臺公司債務。2014年進一步印發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號),要求地方政府加強債務管理,明確政府和企業的責任,政府債務不得通過企業舉借,企業債務不得推給政府償還,切實做到誰借誰還、風險自擔。自此,平臺公司的發展進入新階段,以規范舉債行為、化解債務風險、轉型改革為主要特征。

(二)平臺公司出現的問題

我市平臺公司經過2008年后的快速發展,暴露出以下可能形成系統性風險的問題:

1、債務規模過大

平臺公司融資普遍缺乏有效監督,容易造成債務規模失控。平臺公司建設的項目絕大多數是基礎設施項目,投資規模大,且難以產生現金流入,存量債務償還只能靠借新還舊。由此造成債務規模越滾越大。

2、融資成本高

我市在近些年進行了大規模城市基礎設施建設,資金需求巨大。部分平臺公司因資信等級低,難以獲得低息資金。為盡快完成融資需求,部分平臺公司舉借了部分高息債務,如信托、保險資金。

編輯:李艷茹

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