農村污水處理在城市污水處理市場走向飽和的背景下，日漸走熱。很多在農村水務領域打拼多年的企業家表示，技術已經不是當下農村污水處理的阻礙。一直以來，對于農村污水處理不是企業不想做，是因為沒有商業模式，農村污水處理商業模式的探索才是發展的關鍵。而目前火熱的PPP模式也已經逐步被引入到農村污水處理領域。

2016環境施治論壇將PPP模式在農村污水處理市場的探索作為重點討論話題之一，E20環境平臺高級合伙人，E20研究院執行院長，北大環境學院E20聯合研究院副院長薛濤主持了針對該話題的對話環節，邀請到桑德國際村鎮公司水務技術總監王俊安，中車華騰環保科技有限公司副總經理費志華，北京建工環境發展有限責任公司副總經理汪力，寧波正清環保工程有限公司總經理潘蔡葉，以及畢馬威企業咨詢（中國）有限公司 財務咨詢及基礎設施（PPP）咨詢總監李煒，共同探討“區域打捆的PPP模式探索”話題。

桑德、中車等在農村污水處理領域的PPP模式探索

在中國，2003年前后，是PPP的上一個版本階段，主要是市政基礎設施的BOT項目。薛濤指出，從2003年以來，PPP這把火越燒越旺，范圍越來越廣。但涉及到農村污水治理就非常復雜，在與原來成熟污水廠BOT很不一樣的項目上，政府也會拿出更復雜的交易界面和需求跟企業談。在此背景下，企業也在積極的探索。

桑德王俊安：適合農村污水處理的三種模式

“農村污水處理項目比城市污水處理難數倍、甚至數十倍。” 王俊安介紹，桑德從2009年開始做村鎮污水治理項目，經過多年的探索，他認為，適合村鎮項目的模式主要有三種，EPC+OM模式、BOT模式，以及PPP模式，當然并不是所有農村污水項目都適合采用PPP模式，PPP模式是在前兩種模式基礎上產生的，主要解決了資金來源問題。三種模式的不同點主要是資金來源問題，BOT以企業為主，EPC+OM一般以當地政府為主，而PPP屬于各出一部分。

這三種模式之所以適合農村污水治理，是因為它們有一個相同點：“產權明晰”，都體現了“誰建誰來管”，模式創新是破解農村污水治理難題的一把金鑰匙，只有這樣才能真正做好農村污水處理項目。

正清環保潘蔡葉：PPP模式在農村污水處理領域要因地制宜

“農村污水治理，技術不是關鍵，關鍵的是，企業在技術上要善于組合，并靈活運用。”潘蔡葉表示，企業要發展，商業模式很關鍵。同時他也強調，在農村污水處理領域，要因地制宜的采用PPP模式，要十分謹慎。做農村污水治理要接地氣，政府不是讓企業以包工頭形式去做就可以了，而是需要企業能夠提供整體解決方案。

中車費志華：通過利益捆綁加大農水治理積極性

“政府購買服務的PPP模式，一定要分清責任，要讓專業的人員干專業的事，運營和建設一定要打包一體化。”中國中車是強勢進入環保領域的“野蠻人”代表， 2013年左右進入農村污水處理市場。去年中車就簽訂了首個PPP訂單-常熟農村污水處理項目。通過對農村污水處理市場的探索，費志華認為，在目前背景下，城鄉一體化模式應該得到重視，通過利益捆綁，可以加大農村污水治理的積極性。對于技術流派的選擇，也不能想著一種技術打天下，要從區域互補性、多樣性等各方面來綜合考慮選擇。

北控汪力：讓專業的人做專業的事

“讓專業的人做專業的事一直是北控水務集團的理念，相當于站在巨人的肩膀上，必然事半功倍。” 汪力介紹，建工環境隸屬于北控集團，對于公司和集團來講都是農村污水處理領域的初學者。這兩年，北控水務陸續進入村鎮污水領域，一般采用打捆方式，在技術上選擇與專業的公司一起合作。

北控水務集團已經嘗試將農村污水處理歸到水環境綜合治理中。雖然目前在集團的管控架構里農村污水處理還是隸屬于傳統水務，但在實際業務操作過程中，是緊緊與地區水環境綜合治理商務模式綁在一起的。公司最近兩年簽的水環境綜合治理項目也都包含了很多村鎮污水綜合治理項目。比如，去年簽的江西上饒市水環境治理項目，其中就包括20幾個鄉鎮村的污水綜合治理，目前的總體布局還是要把村鎮污水治理放到水環境綜合治理的板塊中考慮。

汪力表示，將農村污水處理歸納到水環境綜合治理板塊，主要從兩方面考慮：從項目本身收益率來看，如果單獨把村鎮污水作為單體項目來投，確實風險很大。目前這個階段，最好以大的水環境改善為前提，從政府買單層面上，帶動一些示范縣，示范村的治理，才能打造綜合治理水環境，才能獲得收益。再有是出于社會責任的考慮，有些大的投資，往往是出于國企背景的社會責任，像建設商品房一樣要帶一部分安置房和保障房一樣，有的項目是帶有公益性質的，必須要做的。如公司在四川做的一些項目，其中有的村鎮級的污水處理項目，就是規定動作，規定了多少個鄉鎮，必須投多少錢，必須要治理到什么程度等等。

農水治理：要怎么干，怎么算，錢在哪？

針對目前農村污水處理存在的問題，資深PPP咨詢專家李煒指出，農村污水治理，應該關注三個方面：

怎么干？目前農村污水處理主要是集中和分散的問題。一種是參考城市污水處理方式，集中式處理，管網收集+集中處理，充分發揮規模效應，盡量做到達標排放，成本也相對降下來。一種是在廣大農村尤其以村為單位的單元，村與村之間的管網投資非常巨大，如果將污水處理設備與管網比較，會發現管網成本或者投資遠超設備，這時候就需要平衡。李煒建議，采取兩元化處理：一種是鄉鎮級別的，適度集中，然后盡量走原來城市污水集中處理的方式。第二種以村為單位的，主要走分散式處理方式。

怎么算？不僅要看初期的設備采購成本，也不僅看某一個時點的運營成本是多少，真正應該看的是財政部現在推的全生命周期。對此，費志華深有體悟，他介紹，中車就提出了全生命周期成本的概念，不能單單看建設費用是多少，也要看使用壽命是多少，這才是關鍵。一個污水處理的設施服務，在20年、25年內，或者長效時間內，設備可能不能保證這么長時間的運作，那么更新重置要花費多少，總之要算總帳，李煒指出，這點也是PPP語境下或者模式下值得企業關注的。

最后，錢從哪里來？初期投資的錢，從哪里來？ PPP模式下，錢怎么有效的到社會資本手里？

很多人提出要建立收費機制，這肯定是趨勢或者是理想。但從現狀來說，真的要做到使用者付費，真的能向農村的每戶農民收錢，還很困難。江浙滬區域算得上全國經濟較好的區域了，現在都做不到這一點。要解決這個問題，需要納入到現行PPP體制下，做物超所值、做財政可承受能力，尤其是財政可承受能力要加強，物超所值因為目前數據的缺乏，定性可以做，真正定量往往會流于形勢，不太準確。如果把財政承受能力加強，后期由財政方面主導專家論證，把這些寫進體制。現在兩個部委都分別立法，如何機制完善了，可能在某種程度上來說，付費機制就暢通了。

PPP項目招標，企業如何招架？

“財政部如果把約束長期PPP項目的制度完善，相信會解決很多目前存在的問題。”薛濤認為，農村污水治理不像市政項目，涉及到集中和分散的問題，涉及到工藝路線選擇的問題，涉及到管理模式問題也涉及到績效考核問題。而正規PPP項目，都要經過招標，就涉及方案的設計。最近業內對簡單招投標有一些看法，第一容易造成低質低價，第二PPP項目有競談的過程，很復雜。這也是目前很多企業面臨的問題之一。

 “在水環境綜合治理和大的PPP項目上，尤其包含農村邊界比較復雜的項目，或者規定動作的項目，一定要參加前期方案討論，帶著公司的方案和想法跟政府談，只有政府對公司的方案認可，才可能把項目做的完美。”汪力認為，如果前期規劃不參與，或者是參與一部分，只有一部分話語權，那么就有可能導致項目中的某個環節是企業的強項，但這家企業又做不了，最后還要拼價格。

潘蔡葉介紹，這種情況，浙江一般是建設競爭性談判，主要看合理性、有效性在哪里。做方案，第一步要感動政府領導的心。“如果前期方案都不傾向于企業的技術流派，那么企業參加的意義就不是很大，主動性就不足。” 費志華指出，制造業有方案招標的說法，就是兩步招標。只要參與了，前五名都給錢，雖然是象征性的，但卻是鼓勵了企業的積極性。

“政府一定有合法合規性的需求，不管怎么拿項目，程序還是很關鍵的。” 李煒認為，首先要滿足政府需求，從程序上來看，現在主要有兩個方案：一條公開招標，公開招標在以往的模式下是兩段式招標，如原鳥巢項目的PPP模式就是兩段式招標，第一階段是招方案，第二階段就是幾家企業的優劣比選，這樣可以促進每家企業拿出真東西，某種程度上也會逼著企業去努力。

第二條不應該叫競爭性談判，因為競爭性談判以價格為因素的評標方式，很可能造成低價中標，所以應該叫競爭性磋商。這一階段比較殘酷，李煒認為，招標體系太剛性，可能不能滿足現在PPP服務采購的多樣化，尤其是農村分散式污水處理，很多邊界條件無法第一時間確定，需要逐步解決，這時候競爭性磋商在這領域應該是主要的方式。費志華也認為， PPP項目中，政府可以采用競爭式磋商，但門檻設置要合理，不能太低，也不能太高，要綜合評估。

李煒強調，競爭磋商，可以通過多輪談判逐漸聚焦政府的采購需求，農村分散式污水處理方式，可能一開始總水量無法界定，達標排放標準也沒有統一的規定，都需要在實踐過程中或者在項目實施過程中逐步明確，如果用簡單的公開招標，很多時候就會淪為低價中標。

競爭性磋商方式中有一個重點就是壓力測試，李煒建議企業界，要通過合法或者符合程序的方式達到自己的目的。要引導政府，可以先做壓力測試，壓力測試是平行的對若干家企業，每家都有溝通的渠道，要相信政府的判斷能力，經過比較后，有一個正確的理解。在這種情況下，逐步把一些招標邊界條件確定，這樣就可能取得一個好的結果。

績效考核，風險怎么控制?

不管是PPP、BOT，還是EPC+OM，要想做好長效運維，首先是建管一體，其次，必須要關注在PPP項目包裝過程中，同時進行的還有兩個一體：廠網一體。造成項目沒有來水或者來水就是達標的情況，可能占了50%以上。PPP項目這么大的盤子，幾個億投資進去，結果沒有水，或者是來水是達標的，就會花掉很多冤枉錢，所以說要廠網一體。環境一體，有的地方反映，供水還沒有做好，污水為什么要花這么大力氣做？一開始就沒有想做好，自然而然就不會努力去做。所以，創造一個好的目的或者長效運營機制，可能PPP項目落地才有效果，否則項目很大，最后確實達不到初衷，就會造成互相推諉。

而績效考核是PPP的要素之一，在PPP改革中，如果績效不好，或者管網沒接上等是不是恰好為地方政府不付錢找到了口實？

王俊安認為，做有效運營機制的保障，要從兩個方面來考慮，一是對企業，一是對政府。

在打包PPP項目的時候，政府提了四個統一：規劃、建設、管理、付費，但責任主體應該是區縣政府，而不是鄉鎮或者村，四個統一才能真正統一起來。

對企業，要做到，集約化；專業化；智慧化；互聯網化，互聯網化是在智慧化基礎上的跨界和提質增效。對整個污水處理廠的人、車、物、設施可以智慧化管理。這方面很多企業已經在做了。如果能做到跨界，對農村污水處理成本下降非常有利，將來很多方式的污水治理就可能是免費的或者相對免費的，比如農村可以做農產品旅游，這個系統，桑德在新環衛已經實現了，目前正在搭建村鎮水務平臺。

汪力也介紹，建工環境在廣州揭陽的項目中，提出按照績效考核機制進行水費的收取，原來做城鎮和村鎮污水都有一個保底水量，在揭陽，有基本價格，有很多考評，包括進水濃度，運營管理水平，整個廠區管理、設備維護，有一系列的系數。但這對公司來講風險也非常大，公司內部也有不同的意見，不確定是在吃螃蟹還是在給自己找個坑。其實，最關注的還是管網建設。農村污水最后可能收上來以后就是達標的，或者水量不夠，這樣政府很冤，收來的水都是合格的，憑什么給錢？在設計PPP邊界條件的時候，要考慮怎么能抓住政府的訴求。公司也是在不斷地探索績效考核，甚至主動要求政府對企業進行績效考核。

績效考核對企業來講，其實風險還是比較大的。潘蔡葉指出，管網和終端現在是市政公司在做，這些公司很多時候是不專業的。終端出水首先保證水質達標，很簡單的一個例子，夏天許多農村污水處理一體化設備都沒有問題，一到冬天，性能就很不穩定，所以在一些項目的談判過程中，要對每一個時間段的水質都要測量準確，并且存有保留條件。

現在，住建部也把管網包括廠網一體化作為方向，如果污水處理廠已經市場化以后，至少管網開始往專業化運營的方向發展。李煒指出，分散式的績效付費方式是目前的難點，在某種程度上現在還沒有把這個體系設計好。

分散式有幾個特點，首先管網基本不存在，或者存在的很少，建設量不多。第二，由于目前的設計體系，在某種程度上如果按照特許經營往下走的話，基本建設、采購、運營是一體的，基本是社會資本自己建設的。

這時候如何考量整體績效付費？首次無法計量，很難想象如果每戶都放一個表，管理成本會有多大。再有要如何測達標。集中式，在線監測儀隨時監控。分散式也可以做到，但是成本非常高。怎么樣算付費？怎么處理算有效處理，都是難點。其實已經有了一些嘗試，比如說不按傳統農村污水處理按噸的處理方式，而是根據人口普查的結果，很容易能夠掌握有多少戶，多少人口，大約每天消耗的水量是多少等等。

盡管目前農村污水處理在商業模式上的探索，還存在一些問題，但這將是一片藍海是毋庸置疑的，幾位企業家以及畢馬威都表達了對未來農村污水處理市場的期望和信心。薛濤總結表示，E20愿意團結行業企業家和咨詢公司專家一起沖出農村污水的“百慕大”。

編輯：李曉佳