農(nóng)村污水處理在城市污水處理市場走向飽和的背景下，日漸走熱。很多在農(nóng)村水務(wù)領(lǐng)域打拼多年的企業(yè)家表示，技術(shù)已經(jīng)不是當(dāng)下農(nóng)村污水處理的阻礙。一直以來，對于農(nóng)村污水處理不是企業(yè)不想做，是因為沒有商業(yè)模式，農(nóng)村污水處理商業(yè)模式的探索才是發(fā)展的關(guān)鍵。而目前火熱的PPP模式也已經(jīng)逐步被引入到農(nóng)村污水處理領(lǐng)域。

2016環(huán)境施治論壇將PPP模式在農(nóng)村污水處理市場的探索作為重點討論話題之一，E20環(huán)境平臺高級合伙人，E20研究院執(zhí)行院長，北大環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長薛濤主持了針對該話題的對話環(huán)節(jié)，邀請到桑德國際村鎮(zhèn)公司水務(wù)技術(shù)總監(jiān)王俊安，中車華騰環(huán)保科技有限公司副總經(jīng)理費志華，北京建工環(huán)境發(fā)展有限責(zé)任公司副總經(jīng)理汪力，寧波正清環(huán)保工程有限公司總經(jīng)理潘蔡葉，以及畢馬威企業(yè)咨詢（中國）有限公司 財務(wù)咨詢及基礎(chǔ)設(shè)施（PPP）咨詢總監(jiān)李煒，共同探討“區(qū)域打捆的PPP模式探索”話題。

桑德、中車等在農(nóng)村污水處理領(lǐng)域的PPP模式探索

在中國，2003年前后，是PPP的上一個版本階段，主要是市政基礎(chǔ)設(shè)施的BOT項目。薛濤指出，從2003年以來，PPP這把火越燒越旺，范圍越來越廣。但涉及到農(nóng)村污水治理就非常復(fù)雜，在與原來成熟污水廠BOT很不一樣的項目上，政府也會拿出更復(fù)雜的交易界面和需求跟企業(yè)談。在此背景下，企業(yè)也在積極的探索。

桑德王俊安：適合農(nóng)村污水處理的三種模式

“農(nóng)村污水處理項目比城市污水處理難數(shù)倍、甚至數(shù)十倍?！?王俊安介紹，桑德從2009年開始做村鎮(zhèn)污水治理項目，經(jīng)過多年的探索，他認為，適合村鎮(zhèn)項目的模式主要有三種，EPC+OM模式、BOT模式，以及PPP模式，當(dāng)然并不是所有農(nóng)村污水項目都適合采用PPP模式，PPP模式是在前兩種模式基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，主要解決了資金來源問題。三種模式的不同點主要是資金來源問題，BOT以企業(yè)為主，EPC+OM一般以當(dāng)?shù)卣疄橹?，而PPP屬于各出一部分。

這三種模式之所以適合農(nóng)村污水治理，是因為它們有一個相同點：“產(chǎn)權(quán)明晰”，都體現(xiàn)了“誰建誰來管”，模式創(chuàng)新是破解農(nóng)村污水治理難題的一把金鑰匙，只有這樣才能真正做好農(nóng)村污水處理項目。

正清環(huán)保潘蔡葉：PPP模式在農(nóng)村污水處理領(lǐng)域要因地制宜

“農(nóng)村污水治理，技術(shù)不是關(guān)鍵，關(guān)鍵的是，企業(yè)在技術(shù)上要善于組合，并靈活運用?！迸瞬倘~表示，企業(yè)要發(fā)展，商業(yè)模式很關(guān)鍵。同時他也強調(diào)，在農(nóng)村污水處理領(lǐng)域，要因地制宜的采用PPP模式，要十分謹慎。做農(nóng)村污水治理要接地氣，政府不是讓企業(yè)以包工頭形式去做就可以了，而是需要企業(yè)能夠提供整體解決方案。

中車費志華：通過利益捆綁加大農(nóng)水治理積極性

“政府購買服務(wù)的PPP模式，一定要分清責(zé)任，要讓專業(yè)的人員干專業(yè)的事，運營和建設(shè)一定要打包一體化?！敝袊熊囀菑妱葸M入環(huán)保領(lǐng)域的“野蠻人”代表， 2013年左右進入農(nóng)村污水處理市場。去年中車就簽訂了首個PPP訂單-常熟農(nóng)村污水處理項目。通過對農(nóng)村污水處理市場的探索，費志華認為，在目前背景下，城鄉(xiāng)一體化模式應(yīng)該得到重視，通過利益捆綁，可以加大農(nóng)村污水治理的積極性。對于技術(shù)流派的選擇，也不能想著一種技術(shù)打天下，要從區(qū)域互補性、多樣性等各方面來綜合考慮選擇。

北控汪力：讓專業(yè)的人做專業(yè)的事

“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事一直是北控水務(wù)集團的理念，相當(dāng)于站在巨人的肩膀上，必然事半功倍。” 汪力介紹，建工環(huán)境隸屬于北控集團，對于公司和集團來講都是農(nóng)村污水處理領(lǐng)域的初學(xué)者。這兩年，北控水務(wù)陸續(xù)進入村鎮(zhèn)污水領(lǐng)域，一般采用打捆方式，在技術(shù)上選擇與專業(yè)的公司一起合作。

北控水務(wù)集團已經(jīng)嘗試將農(nóng)村污水處理歸到水環(huán)境綜合治理中。雖然目前在集團的管控架構(gòu)里農(nóng)村污水處理還是隸屬于傳統(tǒng)水務(wù)，但在實際業(yè)務(wù)操作過程中，是緊緊與地區(qū)水環(huán)境綜合治理商務(wù)模式綁在一起的。公司最近兩年簽的水環(huán)境綜合治理項目也都包含了很多村鎮(zhèn)污水綜合治理項目。比如，去年簽的江西上饒市水環(huán)境治理項目，其中就包括20幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的污水綜合治理，目前的總體布局還是要把村鎮(zhèn)污水治理放到水環(huán)境綜合治理的板塊中考慮。

汪力表示，將農(nóng)村污水處理歸納到水環(huán)境綜合治理板塊，主要從兩方面考慮：從項目本身收益率來看，如果單獨把村鎮(zhèn)污水作為單體項目來投，確實風(fēng)險很大。目前這個階段，最好以大的水環(huán)境改善為前提，從政府買單層面上，帶動一些示范縣，示范村的治理，才能打造綜合治理水環(huán)境，才能獲得收益。再有是出于社會責(zé)任的考慮，有些大的投資，往往是出于國企背景的社會責(zé)任，像建設(shè)商品房一樣要帶一部分安置房和保障房一樣，有的項目是帶有公益性質(zhì)的，必須要做的。如公司在四川做的一些項目，其中有的村鎮(zhèn)級的污水處理項目，就是規(guī)定動作，規(guī)定了多少個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，必須投多少錢，必須要治理到什么程度等等。

農(nóng)水治理：要怎么干，怎么算，錢在哪？

針對目前農(nóng)村污水處理存在的問題，資深PPP咨詢專家李煒指出，農(nóng)村污水治理，應(yīng)該關(guān)注三個方面：

怎么干？目前農(nóng)村污水處理主要是集中和分散的問題。一種是參考城市污水處理方式，集中式處理，管網(wǎng)收集+集中處理，充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，盡量做到達標(biāo)排放，成本也相對降下來。一種是在廣大農(nóng)村尤其以村為單位的單元，村與村之間的管網(wǎng)投資非常巨大，如果將污水處理設(shè)備與管網(wǎng)比較，會發(fā)現(xiàn)管網(wǎng)成本或者投資遠超設(shè)備，這時候就需要平衡。李煒建議，采取兩元化處理：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的，適度集中，然后盡量走原來城市污水集中處理的方式。第二種以村為單位的，主要走分散式處理方式。

怎么算？不僅要看初期的設(shè)備采購成本，也不僅看某一個時點的運營成本是多少，真正應(yīng)該看的是財政部現(xiàn)在推的全生命周期。對此，費志華深有體悟，他介紹，中車就提出了全生命周期成本的概念，不能單單看建設(shè)費用是多少，也要看使用壽命是多少，這才是關(guān)鍵。一個污水處理的設(shè)施服務(wù)，在20年、25年內(nèi)，或者長效時間內(nèi)，設(shè)備可能不能保證這么長時間的運作，那么更新重置要花費多少，總之要算總帳，李煒指出，這點也是PPP語境下或者模式下值得企業(yè)關(guān)注的。

最后，錢從哪里來？初期投資的錢，從哪里來？ PPP模式下，錢怎么有效的到社會資本手里？

很多人提出要建立收費機制，這肯定是趨勢或者是理想。但從現(xiàn)狀來說，真的要做到使用者付費，真的能向農(nóng)村的每戶農(nóng)民收錢，還很困難。江浙滬區(qū)域算得上全國經(jīng)濟較好的區(qū)域了，現(xiàn)在都做不到這一點。要解決這個問題，需要納入到現(xiàn)行PPP體制下，做物超所值、做財政可承受能力，尤其是財政可承受能力要加強，物超所值因為目前數(shù)據(jù)的缺乏，定性可以做，真正定量往往會流于形勢，不太準(zhǔn)確。如果把財政承受能力加強，后期由財政方面主導(dǎo)專家論證，把這些寫進體制?，F(xiàn)在兩個部委都分別立法，如何機制完善了，可能在某種程度上來說，付費機制就暢通了。

PPP項目招標(biāo)，企業(yè)如何招架？

“財政部如果把約束長期PPP項目的制度完善，相信會解決很多目前存在的問題?！毖J為，農(nóng)村污水治理不像市政項目，涉及到集中和分散的問題，涉及到工藝路線選擇的問題，涉及到管理模式問題也涉及到績效考核問題。而正規(guī)PPP項目，都要經(jīng)過招標(biāo)，就涉及方案的設(shè)計。最近業(yè)內(nèi)對簡單招投標(biāo)有一些看法，第一容易造成低質(zhì)低價，第二PPP項目有競談的過程，很復(fù)雜。這也是目前很多企業(yè)面臨的問題之一。

 “在水環(huán)境綜合治理和大的PPP項目上，尤其包含農(nóng)村邊界比較復(fù)雜的項目，或者規(guī)定動作的項目，一定要參加前期方案討論，帶著公司的方案和想法跟政府談，只有政府對公司的方案認可，才可能把項目做的完美。”汪力認為，如果前期規(guī)劃不參與，或者是參與一部分，只有一部分話語權(quán)，那么就有可能導(dǎo)致項目中的某個環(huán)節(jié)是企業(yè)的強項，但這家企業(yè)又做不了，最后還要拼價格。

潘蔡葉介紹，這種情況，浙江一般是建設(shè)競爭性談判，主要看合理性、有效性在哪里。做方案，第一步要感動政府領(lǐng)導(dǎo)的心。“如果前期方案都不傾向于企業(yè)的技術(shù)流派，那么企業(yè)參加的意義就不是很大，主動性就不足?！?費志華指出，制造業(yè)有方案招標(biāo)的說法，就是兩步招標(biāo)。只要參與了，前五名都給錢，雖然是象征性的，但卻是鼓勵了企業(yè)的積極性。

“政府一定有合法合規(guī)性的需求，不管怎么拿項目，程序還是很關(guān)鍵的。” 李煒認為，首先要滿足政府需求，從程序上來看，現(xiàn)在主要有兩個方案：一條公開招標(biāo)，公開招標(biāo)在以往的模式下是兩段式招標(biāo)，如原鳥巢項目的PPP模式就是兩段式招標(biāo)，第一階段是招方案，第二階段就是幾家企業(yè)的優(yōu)劣比選，這樣可以促進每家企業(yè)拿出真東西，某種程度上也會逼著企業(yè)去努力。

第二條不應(yīng)該叫競爭性談判，因為競爭性談判以價格為因素的評標(biāo)方式，很可能造成低價中標(biāo)，所以應(yīng)該叫競爭性磋商。這一階段比較殘酷，李煒認為，招標(biāo)體系太剛性，可能不能滿足現(xiàn)在PPP服務(wù)采購的多樣化，尤其是農(nóng)村分散式污水處理，很多邊界條件無法第一時間確定，需要逐步解決，這時候競爭性磋商在這領(lǐng)域應(yīng)該是主要的方式。費志華也認為， PPP項目中，政府可以采用競爭式磋商，但門檻設(shè)置要合理，不能太低，也不能太高，要綜合評估。

李煒強調(diào)，競爭磋商，可以通過多輪談判逐漸聚焦政府的采購需求，農(nóng)村分散式污水處理方式，可能一開始總水量無法界定，達標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)也沒有統(tǒng)一的規(guī)定，都需要在實踐過程中或者在項目實施過程中逐步明確，如果用簡單的公開招標(biāo)，很多時候就會淪為低價中標(biāo)。

競爭性磋商方式中有一個重點就是壓力測試，李煒建議企業(yè)界，要通過合法或者符合程序的方式達到自己的目的。要引導(dǎo)政府，可以先做壓力測試，壓力測試是平行的對若干家企業(yè)，每家都有溝通的渠道，要相信政府的判斷能力，經(jīng)過比較后，有一個正確的理解。在這種情況下，逐步把一些招標(biāo)邊界條件確定，這樣就可能取得一個好的結(jié)果。

績效考核，風(fēng)險怎么控制?

不管是PPP、BOT，還是EPC+OM，要想做好長效運維，首先是建管一體，其次，必須要關(guān)注在PPP項目包裝過程中，同時進行的還有兩個一體：廠網(wǎng)一體。造成項目沒有來水或者來水就是達標(biāo)的情況，可能占了50%以上。PPP項目這么大的盤子，幾個億投資進去，結(jié)果沒有水，或者是來水是達標(biāo)的，就會花掉很多冤枉錢，所以說要廠網(wǎng)一體。環(huán)境一體，有的地方反映，供水還沒有做好，污水為什么要花這么大力氣做？一開始就沒有想做好，自然而然就不會努力去做。所以，創(chuàng)造一個好的目的或者長效運營機制，可能PPP項目落地才有效果，否則項目很大，最后確實達不到初衷，就會造成互相推諉。

而績效考核是PPP的要素之一，在PPP改革中，如果績效不好，或者管網(wǎng)沒接上等是不是恰好為地方政府不付錢找到了口實？

王俊安認為，做有效運營機制的保障，要從兩個方面來考慮，一是對企業(yè)，一是對政府。

在打包PPP項目的時候，政府提了四個統(tǒng)一：規(guī)劃、建設(shè)、管理、付費，但責(zé)任主體應(yīng)該是區(qū)縣政府，而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村，四個統(tǒng)一才能真正統(tǒng)一起來。

對企業(yè)，要做到，集約化；專業(yè)化；智慧化；互聯(lián)網(wǎng)化，互聯(lián)網(wǎng)化是在智慧化基礎(chǔ)上的跨界和提質(zhì)增效。對整個污水處理廠的人、車、物、設(shè)施可以智慧化管理。這方面很多企業(yè)已經(jīng)在做了。如果能做到跨界，對農(nóng)村污水處理成本下降非常有利，將來很多方式的污水治理就可能是免費的或者相對免費的，比如農(nóng)村可以做農(nóng)產(chǎn)品旅游，這個系統(tǒng)，桑德在新環(huán)衛(wèi)已經(jīng)實現(xiàn)了，目前正在搭建村鎮(zhèn)水務(wù)平臺。

汪力也介紹，建工環(huán)境在廣州揭陽的項目中，提出按照績效考核機制進行水費的收取，原來做城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)污水都有一個保底水量，在揭陽，有基本價格，有很多考評，包括進水濃度，運營管理水平，整個廠區(qū)管理、設(shè)備維護，有一系列的系數(shù)。但這對公司來講風(fēng)險也非常大，公司內(nèi)部也有不同的意見，不確定是在吃螃蟹還是在給自己找個坑。其實，最關(guān)注的還是管網(wǎng)建設(shè)。農(nóng)村污水最后可能收上來以后就是達標(biāo)的，或者水量不夠，這樣政府很冤，收來的水都是合格的，憑什么給錢？在設(shè)計PPP邊界條件的時候，要考慮怎么能抓住政府的訴求。公司也是在不斷地探索績效考核，甚至主動要求政府對企業(yè)進行績效考核。

績效考核對企業(yè)來講，其實風(fēng)險還是比較大的。潘蔡葉指出，管網(wǎng)和終端現(xiàn)在是市政公司在做，這些公司很多時候是不專業(yè)的。終端出水首先保證水質(zhì)達標(biāo)，很簡單的一個例子，夏天許多農(nóng)村污水處理一體化設(shè)備都沒有問題，一到冬天，性能就很不穩(wěn)定，所以在一些項目的談判過程中，要對每一個時間段的水質(zhì)都要測量準(zhǔn)確，并且存有保留條件。

現(xiàn)在，住建部也把管網(wǎng)包括廠網(wǎng)一體化作為方向，如果污水處理廠已經(jīng)市場化以后，至少管網(wǎng)開始往專業(yè)化運營的方向發(fā)展。李煒指出，分散式的績效付費方式是目前的難點，在某種程度上現(xiàn)在還沒有把這個體系設(shè)計好。

分散式有幾個特點，首先管網(wǎng)基本不存在，或者存在的很少，建設(shè)量不多。第二，由于目前的設(shè)計體系，在某種程度上如果按照特許經(jīng)營往下走的話，基本建設(shè)、采購、運營是一體的，基本是社會資本自己建設(shè)的。

這時候如何考量整體績效付費？首次無法計量，很難想象如果每戶都放一個表，管理成本會有多大。再有要如何測達標(biāo)。集中式，在線監(jiān)測儀隨時監(jiān)控。分散式也可以做到，但是成本非常高。怎么樣算付費？怎么處理算有效處理，都是難點。其實已經(jīng)有了一些嘗試，比如說不按傳統(tǒng)農(nóng)村污水處理按噸的處理方式，而是根據(jù)人口普查的結(jié)果，很容易能夠掌握有多少戶，多少人口，大約每天消耗的水量是多少等等。

盡管目前農(nóng)村污水處理在商業(yè)模式上的探索，還存在一些問題，但這將是一片藍海是毋庸置疑的，幾位企業(yè)家以及畢馬威都表達了對未來農(nóng)村污水處理市場的期望和信心。薛濤總結(jié)表示，E20愿意團結(jié)行業(yè)企業(yè)家和咨詢公司專家一起沖出農(nóng)村污水的“百慕大”。

編輯：李曉佳