編者按：本文作者曾從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度，提出真正困擾城市水業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的問題不是“壟斷”而是“規(guī)模不足”，作為研究中國(guó)水業(yè)發(fā)展的專家，現(xiàn)在，作者又從水業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)和服務(wù)特性方面對(duì)水業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)與壟斷問題做了幾點(diǎn)補(bǔ)充。
水業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)
市場(chǎng)化的根本是競(jìng)爭(zhēng)，城市水業(yè)也不例外。但是，水是一種公共產(chǎn)品和特殊商品，由于其管道供應(yīng)方式和生活必需品屬性，決定了城市水業(yè)有自己特殊的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)。從經(jīng)濟(jì)的角度可以概括為經(jīng)營(yíng)形式的自然壟斷性、投資的低回報(bào)性、政策的高風(fēng)險(xiǎn)性、經(jīng)營(yíng)回報(bào)的高穩(wěn)定性和資本的高沉淀性。
基于水業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，在水業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，有一個(gè)重要的角色，就是政府監(jiān)管。作為公眾利益的代表，政府將通過項(xiàng)目前期對(duì)規(guī)劃的控制，項(xiàng)目過程中對(duì)成本、服務(wù)、水質(zhì)、水價(jià)的嚴(yán)格監(jiān)管等來(lái)制約企業(yè)最大化的利益趨向，實(shí)現(xiàn)相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的效率目標(biāo)。
特許經(jīng)營(yíng)與風(fēng)險(xiǎn)
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，特許經(jīng)營(yíng)合同是實(shí)現(xiàn)對(duì)“項(xiàng)目過程”進(jìn)行科學(xué)監(jiān)管的有效手段，也是引入水業(yè)相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的有效方法。事實(shí)上特許經(jīng)營(yíng)就是通過一個(gè)具有法律保障的合同來(lái)明確界定政府、企業(yè)以及消費(fèi)者三方的責(zé)任、權(quán)利和利益關(guān)系。特許經(jīng)營(yíng)合同根據(jù)不同的服務(wù)內(nèi)容具有不同的期限，簡(jiǎn)單的運(yùn)營(yíng)合同為3～8年，關(guān)聯(lián)到投資的合同如現(xiàn)在常見的BOT合同長(zhǎng)達(dá)20～30年，個(gè)別投資經(jīng)營(yíng)合同如上海浦東達(dá)到50年。
長(zhǎng)期性必然伴隨著多變性，變化則孕育著風(fēng)險(xiǎn)。水業(yè)高資本投入、低回報(bào)的行業(yè)特性使長(zhǎng)遠(yuǎn)收益對(duì)項(xiàng)目成敗至關(guān)重要。而長(zhǎng)效性又使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)加大。
項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要源于合同雙方所做的選擇：在合同期內(nèi)成本核算標(biāo)準(zhǔn)是否會(huì)改變？資本投資方要求是否會(huì)變？?jī)r(jià)格將如何調(diào)整？這些調(diào)整的過程是否能以公平和可預(yù)知的方式進(jìn)行？政府是否會(huì)支付其之前認(rèn)可的款項(xiàng)？其他的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)源于用戶的選擇：用戶是否會(huì)為水的經(jīng)濟(jì)價(jià)值付費(fèi)？他們可能向政府施加何種壓力并導(dǎo)致何種結(jié)果———降價(jià)、增加投資需求或縮短投資期？政策風(fēng)險(xiǎn)則包括貨幣風(fēng)險(xiǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和地方政治風(fēng)險(xiǎn)等。
特許經(jīng)營(yíng)的合同雙方如何分析識(shí)別、定量和降低這兩種風(fēng)險(xiǎn)成為項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。
政府主體的角色錯(cuò)位和能力欠缺
企業(yè)主體的規(guī)模不足和經(jīng)驗(yàn)欠缺
政府和企業(yè)是特許經(jīng)營(yíng)合同的雙方，然而主要的項(xiàng)目和政策風(fēng)險(xiǎn)大部分控制在政府手中。對(duì)城市水業(yè)來(lái)說(shuō)，中國(guó)是一個(gè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型國(guó)家，我們的公共管理部門的行業(yè)管理受到角色和能力的根本制約。角色問題是指行業(yè)管理不知道該管什么，該如何管；能力問題是指政府缺乏應(yīng)該具備的新的技能，如國(guó)際談判、國(guó)際招標(biāo)、高效監(jiān)管等。在中國(guó)，以特許經(jīng)營(yíng)為核心的管理體系及其法律保障體系還未建立完善。現(xiàn)行的政府行業(yè)管理模式更多的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的延續(xù)，在市場(chǎng)化面前還不足以科學(xué)分析和化解風(fēng)險(xiǎn)。
另一方面，現(xiàn)在水業(yè)企業(yè)主體現(xiàn)狀也不容樂觀。大型國(guó)營(yíng)水業(yè)企業(yè)大部分是區(qū)域性公司，受體制和機(jī)制的制約，基本上還未真正走向市場(chǎng)；從國(guó)際水業(yè)集團(tuán)方面來(lái)說(shuō)，包括威立雅、蘇伊士和泰晤士在內(nèi)，多數(shù)企業(yè)已經(jīng)由投資型擴(kuò)張轉(zhuǎn)型為經(jīng)營(yíng)型擴(kuò)張，不能擔(dān)當(dāng)水業(yè)投資的龍頭角色；其他民營(yíng)和社會(huì)資本，要么缺乏規(guī)模，要么缺乏經(jīng)驗(yàn)。總體來(lái)說(shuō)，城市水業(yè)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上說(shuō)是缺乏有力的市場(chǎng)主體，經(jīng)驗(yàn)缺乏、規(guī)模不足、產(chǎn)業(yè)集中度不高。這種情況下，企業(yè)主體不能科學(xué)估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樗麄儧]有足夠的經(jīng)驗(yàn)，很難較準(zhǔn)確估計(jì)出項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益。同時(shí)，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，也缺乏有效化解風(fēng)險(xiǎn)的能力。
對(duì)企業(yè)而言，化解風(fēng)險(xiǎn)最直接的辦法是把風(fēng)險(xiǎn)因素算足并轉(zhuǎn)嫁到水價(jià)之中去，從而造成水價(jià)過高的不合理狀況，長(zhǎng)期的不合理將導(dǎo)致來(lái)自于民眾的壓力最終可能使政府違約。與此相反，如果低估風(fēng)險(xiǎn)，可能造成項(xiàng)目的虧損，使合同無(wú)以為繼。
總之，政府與企業(yè)同時(shí)存在的許多問題，加之水業(yè)市場(chǎng)化變革期的相對(duì)不正規(guī)，使水業(yè)競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)低層次競(jìng)爭(zhēng)的許多特點(diǎn)，合同違約、暗箱操作存在于很多項(xiàng)目中。
培育優(yōu)秀的企業(yè)主體
是市場(chǎng)化的重要內(nèi)容
要保證水業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定高效運(yùn)營(yíng)，水業(yè)競(jìng)爭(zhēng)主體尤其是投資和經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)驗(yàn)、規(guī)模以及信譽(yù)成為重要保障。水業(yè)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)必須基于有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)、有信譽(yù)的企業(yè)主體之間的、高層次的良性競(jìng)爭(zhēng)。因此，從城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀上講，只有立足長(zhǎng)遠(yuǎn)且經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀企業(yè)主體，目前在其利益上，才能實(shí)現(xiàn)與政府和公眾利益的相對(duì)一致。優(yōu)秀的企業(yè)主體的涌現(xiàn)是城市水業(yè)利益各方的共同期盼。
大型城市尤其是特大型城市，不應(yīng)該在城市層面上以打破壟斷為目標(biāo)，對(duì)城市水業(yè)企業(yè)進(jìn)行簡(jiǎn)單拆分，這將不利于城市水業(yè)本來(lái)就很弱小的企業(yè)主體的成長(zhǎng)，破壞城市水業(yè)已經(jīng)很脆弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。事實(shí)上，城市水業(yè)受供應(yīng)形式限制，無(wú)論拆分成多少個(gè)小的單元，對(duì)最終用戶本身來(lái)說(shuō)，還是壟斷的、不可選擇的。
一個(gè)行業(yè)的技術(shù)特征和資本特征，決定它有不同的產(chǎn)業(yè)組織和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。城市水業(yè)是相對(duì)壟斷性和綜合性產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈很長(zhǎng)，包括投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)設(shè)備配套以及服務(wù)等各產(chǎn)業(yè)單元。作為產(chǎn)業(yè)鏈龍頭的投資方或者是水務(wù)集團(tuán)來(lái)說(shuō)，不能太小、太分散，否則很難有穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈下游。龍頭的弱小實(shí)際上意味著產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)之間違約的機(jī)率將非常高，違約將使其每一個(gè)環(huán)節(jié)包括消費(fèi)者都成為受害者。因此，只有形成一定規(guī)模，才能夠在人才、采購(gòu)、金融、服務(wù)、成本控制和信息等領(lǐng)域進(jìn)行優(yōu)化，形成良性競(jìng)爭(zhēng)。
英國(guó)是國(guó)際上水業(yè)市場(chǎng)化的代表，其改革進(jìn)程值得我們借鑒。在20世紀(jì)六七十年代，英國(guó)水業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)跟中國(guó)現(xiàn)在的狀況相似，公有占主導(dǎo)地位，有1000多個(gè)分散的水業(yè)主體。1973年，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)對(duì)英國(guó)水業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化重組，整合成了10個(gè)區(qū)域型的水務(wù)集團(tuán)，經(jīng)歷大概10年的時(shí)間，使每一個(gè)水務(wù)集團(tuán)都成為有競(jìng)爭(zhēng)能力的市場(chǎng)主體。水業(yè)市場(chǎng)化應(yīng)當(dāng)基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有效整合，基于市場(chǎng)主體的規(guī)模化發(fā)展。
投資主體多元化
培育優(yōu)秀企業(yè)主體
鑒于城市水業(yè)目前的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和競(jìng)爭(zhēng)格局，我們主張通過水業(yè)主流企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化，來(lái)根本解決困擾城市水業(yè)主體缺乏的難題。中共中央十六屆三中全會(huì)的公告中提出：“投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式”以及“允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公有事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”，此方針的提出為下一步的水業(yè)改革提供了更為有力的政策保障。可以預(yù)見，國(guó)際資本、民間資本以及其他社會(huì)資本，通過對(duì)傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)收購(gòu)而進(jìn)入水業(yè)主戰(zhàn)場(chǎng)，將成為下一時(shí)期城市水業(yè)企業(yè)體制改革的重頭戲。
事實(shí)上，以資本為紐帶，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有國(guó)營(yíng)水業(yè)企業(yè)主體本身的產(chǎn)權(quán)多元化，將從體制和機(jī)制上激活傳統(tǒng)的行業(yè)主力。社會(huì)資本的金融優(yōu)勢(shì)、機(jī)制優(yōu)勢(shì)將協(xié)同傳統(tǒng)水業(yè)主體的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)和行業(yè)優(yōu)勢(shì)，快速提升和豐富城市水業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)主體，有效支撐中國(guó)水業(yè)市場(chǎng)化的投資與運(yùn)營(yíng)。
在金融政策上，應(yīng)鼓勵(lì)以優(yōu)化后的優(yōu)秀經(jīng)營(yíng)主體為核心的企業(yè)融資方式，同時(shí)結(jié)合項(xiàng)目融資方式，使企業(yè)做大做強(qiáng)。地方城市即便是中小型城市，在選擇項(xiàng)目主體的時(shí)候，應(yīng)充分考慮經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)驗(yàn)、業(yè)績(jī)和規(guī)模因素，以減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；應(yīng)傾向性地選擇有品牌、有實(shí)力的企業(yè)主體進(jìn)入。國(guó)家急需建立健全城市水業(yè)市場(chǎng)化的法律保障和監(jiān)管體系，完善投融資體系，為企業(yè)發(fā)展提供公平、合理的競(jìng)爭(zhēng)空間。
相信中國(guó)城市水業(yè)將呈現(xiàn)良好的競(jìng)爭(zhēng)秩序，政府通過市場(chǎng)化手段，實(shí)現(xiàn)城市水業(yè)為公眾提供優(yōu)質(zhì)、低價(jià)服務(wù)和環(huán)境保護(hù)的最終目標(biāo)。
（中國(guó)環(huán)境報(bào)）不高。這種情況下，企業(yè)主體不能科學(xué)估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樗麄儧]有足夠的經(jīng)驗(yàn)，很難較準(zhǔn)確估計(jì)出項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益。同時(shí)，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，也缺乏有效化解風(fēng)險(xiǎn)的能力。
對(duì)企業(yè)而言，化解風(fēng)險(xiǎn)最直接的辦法是把風(fēng)險(xiǎn)因素算足并轉(zhuǎn)嫁到水價(jià)之中去，從而造成水價(jià)過高的不合理狀況，長(zhǎng)期的不合理將導(dǎo)致來(lái)自于民眾的壓力最終可能使政府違約。與此相反，如果低估風(fēng)險(xiǎn)，可能造成項(xiàng)目的虧損，使合同無(wú)以為繼。
總之，政府與企業(yè)同時(shí)存在的許多問題，加之水業(yè)市場(chǎng)化變革期的相對(duì)不正規(guī)，使水業(yè)競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)低層次競(jìng)爭(zhēng)的許多特點(diǎn)，合同違約、暗箱操作存在于很多項(xiàng)目中。
培育優(yōu)秀的企業(yè)主體
是市場(chǎng)化的重要內(nèi)容
要保證水業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)

編輯：全新麗