l  “進一步完善操作指南，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確操作要求，指導社會資本參與實施。制定合同指南，推動共性問題處理方式標準化。制定分行業(yè)、分領(lǐng)域的標準化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預算法、合同法、政府采購法及其實施條例、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）等要求，建立完善管理細則，規(guī)范選擇合作伙伴的程序和方法，維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權(quán)益” ——全盤采納財政系統(tǒng)有關(guān)PPP模式的話語體系。

l  “針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規(guī)劃，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告” ——付費的重要保障，政府履約能力的來源，有望在一定程度上紓解社會資本普遍存在的疑慮，即擔心投資陷阱、害怕政府違約。

l  “廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務(wù)。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行” ——厘清邊界，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目并清晰界定為PPP模式的組成部分之一，二者不可混為一談。

l  “將融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點民生項目建設(shè)。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權(quán)利關(guān)系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資”  ——有條件地修改了財政部之前對“社會資本”的定義，給地方融資平臺指明生路，可以視為對《國發(fā)43號文》的放水，短期可能加劇地方政府與國有資本的結(jié)盟，對PPP模式的長期健康發(fā)展未必有益，甚至可能使相關(guān)改革出現(xiàn)社會資本所擔心的“反復”。

l  “提高新建項目決策的科學性。地方政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，結(jié)合財政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項目的經(jīng)濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等運作方式” ——提及財政承受能力論證，但未提及物有所值論證。明確提及BOO模式，有利于破解某些地方政府官員對BOT模式的盲目推崇和對“期滿后無償移交”安排的迷信。

l  “簡化項目審核流程。進一步減少審批環(huán)節(jié)，建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制...... 對實施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查” ——降低社會資本在PPP項目中所普遍面臨的重復審查風險。

l  “多種方式保障項目用地……以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準后” ——在土地資源配置方面沒有進一步的政策突破。《特許經(jīng)營管理辦法》的聯(lián)合簽發(fā)部門中不包括國土資源部，就已經(jīng)說明土地政策獲得突破的可能性暫時還比較小。

l  “中央財政出資引導設(shè)立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目。落實和完善國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項目采取政府和社會資本合作模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計，吸引更多社會資本參與” ——有新意，具體措施有待觀察，特別是稅收優(yōu)惠政策，可以與當年吸引外商投資的財稅政策力度做比較分析。

l  “鼓勵開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，參與改造政府和社會資本合作項目，引導商業(yè)性金融機構(gòu)拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)㈨椖渴找嫫睋?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機構(gòu)給予中長期信貸支持。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道” ——鼓勵資本市場、開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)與PPP模式的全面對接。而這樣一種對接一旦成功，則PPP模式的生命力將大為增強，創(chuàng)新的空間也將得到極大拓展。社會資本所擔心的政策性“反復”的風險也會因此而大幅減低。

l  “加強組織領(lǐng)導”、“加強人才培養(yǎng)”、“搭建信息平臺”——從組織層面理順關(guān)系，并為PPP模式的長期推行準備人才及信息平臺，在一定程度上顯示出較為長遠的考量。 

三、 PPP模式的總體特征及《國辦發(fā)42號文》的響應(yīng)小結(jié)

根據(jù)筆者對本輪PPP大潮的總體觀察，截至目前，PPP模式在中國所呈現(xiàn)的特征可以總結(jié)為“財政主導、減債先行、廣開門戶、各取所需、物有所值、量入為出、風險共擔、利益共享、績效監(jiān)測、善始善終”。《國辦發(fā)42號文》由財政部牽頭，與國家發(fā)展改革委、人民銀行共同制定，在持續(xù)關(guān)注政府性債務(wù)風險化解的同時，對2014年下半年以來的國務(wù)院文件、各大部委行會及地方政府的PPP相關(guān)政策法規(guī)進行了一次全面的總結(jié)，在《國發(fā)60號文》的基礎(chǔ)之上，《國辦發(fā)42號文》正式向PPP模式打開“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域”的大門，鼓勵地方政府、社會資本、地方融資性平臺、資本市場、金融機構(gòu)、社會公眾等諸多主體從不同角度廣泛參與PPP項目，并強調(diào)在物有所值（VFM）、財政能力可承受的前提下，以政企合作、平等協(xié)商、風險共擔、利益共享為核心理念，通過“事前設(shè)定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制”，以期實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)質(zhì)、高效、持續(xù)供給。

編輯：任萌萌