l  “保障公共服務(wù)持續(xù)有效。按照合同約定，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況和公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收，逾期未完成或不符合標(biāo)準(zhǔn)的，社會(huì)資本要限期完工或整改，并采取補(bǔ)救措施或賠償損失......項(xiàng)目資產(chǎn)移交時(shí)，要對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測(cè)試、資產(chǎn)評(píng)估和登記入賬，并按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理”——對(duì)服務(wù)質(zhì)量、可持續(xù)性和資產(chǎn)移交作出明確要求。

除上文外，《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》還多處提及“績(jī)效”二字，總共竟有十余次之多。其對(duì)PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出質(zhì)量的重視由此可見一斑！結(jié)合此前財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、各省市政府已經(jīng)出臺(tái)的PPP相關(guān)規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)與考核在PPP項(xiàng)目當(dāng)中的重要位置已經(jīng)不容置疑。不夸張地講，PPP項(xiàng)目里的績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)成為政府方的一把利劍，在PPP項(xiàng)目的全生命周期當(dāng)中如影隨形，并直接關(guān)系到項(xiàng)目對(duì)價(jià)、付費(fèi)和調(diào)價(jià)等重大邊界條件的落實(shí)及調(diào)整。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)所可能帶來的重大實(shí)質(zhì)性影響，PPP項(xiàng)目相關(guān)各方不可不察?。?p style="text-indent: 2em;">3、Politics（國(guó)家治理現(xiàn)代化、投融資體制改革、重大利益協(xié)調(diào)等）& People（公眾利益）

《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》從《國(guó)發(fā)60號(hào)文》手中接棒，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)投融資體制改革，并明確提及國(guó)家治理體系與能力的現(xiàn)代化，將推廣PPP模式的意義上升到“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”的戰(zhàn)略高度：

l  “加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開......有助于解決政府職能錯(cuò)位、越位和缺位的問題，深化投融資體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”——轉(zhuǎn)變政府職能，深化投融資體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

l  “完善法律法規(guī)體系。推進(jìn)相關(guān)立法，填補(bǔ)政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域立法空白，著力解決政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問題” ——填補(bǔ)立法空白，解決法律沖突。

l  “簡(jiǎn)化項(xiàng)目審核流程。進(jìn)一步減少審批環(huán)節(jié)，建立項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制，提高審查工作效率。項(xiàng)目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關(guān)部門要簡(jiǎn)化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，主動(dòng)加強(qiáng)服務(wù)，對(duì)實(shí)施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實(shí)質(zhì)性審查” ——顯示出切實(shí)降低PPP項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)的誠意。

l  “國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門要按照職能分工，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強(qiáng)對(duì)地方推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)和監(jiān)督。財(cái)政部要會(huì)同有關(guān)部門，加強(qiáng)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機(jī)制......行業(yè)主管部門，要結(jié)合本行業(yè)特點(diǎn)，積極運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。地方各級(jí)人民政府要結(jié)合已有規(guī)劃和各地實(shí)際，出臺(tái)具體政策措施并抓好落實(shí)” ——財(cái)政部、行業(yè)主管部門和地方政府需要扮演的角色。

l  “財(cái)政部要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門對(duì)本意見落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查和跟蹤分析，重大事項(xiàng)及時(shí)向國(guó)務(wù)院報(bào)告” ——財(cái)政部的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，是權(quán)力，也是責(zé)任。

從本屆政府的改革路線圖來看，《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》既是對(duì)《國(guó)發(fā)60號(hào)文》的接力，也是對(duì)包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（下稱“《國(guó)發(fā)43號(hào)文》”）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部人民銀行銀監(jiān)會(huì)關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題意見的通知》（下稱“《國(guó)辦發(fā)40號(hào)文》”）、《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》、《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》等一系列PPP相關(guān)文件的協(xié)調(diào)、梳理和糾偏，并站在黨中央和國(guó)務(wù)院的高度，要求各地各部門統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、思想和行動(dòng)，不是國(guó)發(fā)文件，勝似國(guó)發(fā)文件。

二、 政府的“三破”和社會(huì)資本的“三怕”

從國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委行會(huì)及各地政府已經(jīng)推出的PPP相關(guān)法規(guī)政策來看，在PPP模式之下，政府方志在“三破”——破題、破局、破四舊，而社會(huì)資本卻有“三怕”——怕陷阱、怕違約、怕反復(fù)。對(duì)于這“三破三怕”，《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》似乎也心領(lǐng)神會(huì)，并已有所安排。

1、破題——新一輪改革破題

本屆政府的工作可謂千頭萬緒，單就內(nèi)政而言，比較顯著的焦點(diǎn)有兩個(gè)，一是化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，二是改革投融資機(jī)制。在對(duì)包括《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》在內(nèi)的PPP系列文件進(jìn)行解析時(shí)，需要聚焦于此，方能切中主題。

l  “在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式，對(duì)統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作具有戰(zhàn)略意義” ——國(guó)家對(duì)PPP模式廣開門戶、并賦予其最高戰(zhàn)略高度，PPP模式的“準(zhǔn)國(guó)策”地位呼之欲出。

l  “為打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，讓廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，在改善民生中培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力......” ——開宗明義，將PPP模式界定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力。以目前的形勢(shì)而言，對(duì)外需要“一帶一路”，對(duì)內(nèi)就看政府與社會(huì)資本合作。

l  “充分認(rèn)識(shí)推廣政府和社會(huì)資本合作模式的重大意義” ——PPP模式是重大創(chuàng)新，可為投融資體制改革及國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化提供助力；可以打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供動(dòng)力；可以提高財(cái)政資金使用效益，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的推廣與落地實(shí)為國(guó)之大事。

綜上可見，文件名為《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》的《國(guó)發(fā)60號(hào)文》雖然只為PPP模式列出一個(gè)章節(jié)，但其通篇文字幾乎都與PPP模式相關(guān)?！秶?guó)辦發(fā)42號(hào)文》是《國(guó)發(fā)60號(hào)文件》的接力棒，也是PPP模式上升至準(zhǔn)國(guó)策高度的點(diǎn)題之作。

2、破局（打破舊的增長(zhǎng)方式和利益格局）與破四舊（舊思維、舊模式、舊規(guī)則、舊玩家）

為了打破舊的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以《國(guó)發(fā)43號(hào)文》為代表的政策性文件采取了收的辦法，封堵 “土地財(cái)政”和“地方平臺(tái)融資”，效果顯著但后續(xù)問題不少。繼《國(guó)辦發(fā)40號(hào)文》嘗試為地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題臨時(shí)松綁之后，《國(guó)辦發(fā)42號(hào)文》跳出了“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的政策模式，從制度建設(shè)、項(xiàng)目設(shè)施、政策保障和組織實(shí)施等四個(gè)方面提出若干頗具新意的舉措，決意破除在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府治理層面的舊思維、舊模式和舊規(guī)則，借社會(huì)資本與公眾之力，打破舊有玩家的舊有利益鏈條，啟動(dòng)“公共產(chǎn)品、公共服務(wù)雙引擎”，以期打造“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的嶄新局面。

編輯：任萌萌