摘要：隨著國家政策的大力推進，垃圾分類在我國逐漸呈“燎原”之勢。很多地方都在不遺余力、轟轟烈烈的推動此項工作，各種模式、各種技術也“紛紛亮相”。這對推進垃圾分類工作是好事。但垃圾的屬性是什么，為什么要進行垃圾分類，或是說垃圾分類最終的目的是什么?

對于上述問題，貴州省生態文明建設研究院垃圾分類委員會主任、貴州高遠環保咨詢有限公司董事長、中國固廢網金牌專欄作家蘭亞軍從制度設計的角度，進行了深度思考并形成系列文章，本文為第一篇。

時光飛逝，轉眼間，2018年就要離我們而去。距離習近平總書記發出“普遍推行垃圾分類制度”的總動員令已近2年了。這兩年來，在國家住建部、發改委等相關部委的大力推動下，很多城市，特別是全國46年重點城市都在轟轟烈烈的開展垃圾分類工作。但也要清醒的看到，在推行的過程中，出現了很多的問題。

主要的是，我們對垃圾分類這個“新事物”(哲學層面)的本質和規律的認識還不到位。特別是對總書記提出的“垃圾分類是一種制度”的理念理解不夠、領悟不深。垃圾分類是一種制度，嚴格的說，是一個制度體系，需要全面的、系統的、科學的制度設計，制度設計決定垃圾分類的成敗。

筆者嘗試著，從建立“垃圾分類指數”制度、“新環衛一體化”制度、“消費者責任延伸”制度等，對考核層面，對收運處環節、消費環節進行制度設計，以推動垃圾分類工作更加有效、實質性的進展。

因能力、水平有限，文中定有不足之處，敬請專家、學者、同行交流、指正!

大家知道，我國的垃圾分類試點正式開始于2000年6月，當時的建設部將北京、上海、廣州、深圳等列為第一批垃圾分類試點城市。如果用時間來劃分，這一階段可以稱之為“垃圾分類1.0時代”。

垃圾分類2.0時代，應該從2016年12年21日，習近平總書記在中央財經領導小組第14次會議上提出“普遍推進垃圾分類制度”開始算起，這是垃圾分類歷史上具有里程碑的標志，標志著我國的垃圾分類也步入了“新時代”。

一、 垃圾分類是一種制度

隨著國家政策的大力推進，垃圾分類在我國逐漸呈“燎原”之勢。很多地方都在不遺余力、轟轟烈烈的推動此項工作，各種模式、各種技術也“紛紛亮相”。這對推進垃圾分類工作是好事。

但垃圾的屬性是什么，為什么要進行垃圾分類，或是說垃圾分類最終的目的是什么?這些問題我覺得還是有必要達成共識和弄明白。

愛因斯坦說：“如果給我1個小時解答一道決定我生死的問題，我會花55分鐘來弄清楚這道題到底是在問什么。一旦清楚了它到底在問什么，剩下的5分鐘足夠解答這個問題?！?/p>

這段話說明了想清楚問題的重要性。那么，垃圾分類到底是什么，最終的目的和目標是什么，如何衡量一個地方的垃圾分類做得好與不好，有沒有量化的標準，如何量化?這是我們這篇文章要探討的主要內容。

我們說垃圾分類是一種制度。不知道大家注意到沒有，習近平總書記說，“普遍推行垃圾分類制度，關系13億多人生活環境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。”，這短短一段話，三次提到“垃圾分類制度”，這是重點。

國務院辦公廳關于《轉發國家發展改革委住房城鄉建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》的文件，文件題目清晰明了、開宗明義，就是“垃圾分類制度”。

制度是什么?一般指要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則，也指在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規范或一定的規格。制度包含三個維度：法制、體制，機制。

垃圾分類制度嚴格的來說，是一個制度體系或是一個制度群，它包括垃圾分類管理制度、減量制度、補貼制度、考核制度等。由于篇幅的原因，今天重點談考核制度中的“垃圾分類指數”(Waste separationindex WSI)制度。

二、建立垃圾分類指數的必要性

1、是改變垃圾分類試點多年“原地踏步”的最重要一環。

習近平總書記在2016年12月21日下午，在中央財經領導小組除“普遍推行垃圾分類制度”這段大家耳熟能詳的講話外，習近平總書記還指出“垃圾分類試點試行16年仍然在原地踏步”。雖然，會議報道沒有說明是哪方面在“原地踏步”，但結合上下文的報道可以看出，應該是指最終的結果——產生者(居民或單位)垃圾產生量沒有減下來，進入終端的量有增無減，這方面是在“原地踏步”。

考核制度是指揮棒、風向標，是垃圾分類制度體系中最為重要的一個指標。因為，有什么樣的考核標準，就會有什么樣的結果出現。為避免再次出現“原地踏步”的局面，應該出臺相應的、可量化的標準。

現在很多城市垃圾分類沒有標準，或者有，但不盡合理，都說自己做得好。筆者在《(之三)垃圾分類的目標、原則及評判標準》說了，許多城市在介紹垃圾分類的成果時，都說自己城市垃圾分類做得好，好的標準是什么?這些城市“主要介紹開了多少次會，寫了多少方案，貼了多少海報、搞了多少次活動，花了多少錢，賣了多少垃圾桶，開展了多少個試點?！?/p>

最近這兩年，垃圾分類“互聯+”和“智慧分類”又蔚然成風，很多地方，在介紹垃圾分類的成績時，多把垃圾分類“互聯網+”及“智慧分類”提出來。

而很少有城市介紹說，通過垃圾分類，源頭減少了多少垃圾的產生;分出來了多少垃圾，或者花多少錢分出一噸垃圾?我們會發現有些地方干了好幾年花了幾千萬元人民幣，卻只回收了幾千噸的再生資源(還不包括廚余垃圾)。按照噸回收成本來計算，每噸高達幾千塊甚至上萬塊，這樣的做法肯定是不可持續的。

2、花了很多錢，但垃圾卻越來越多，為分類而分類。

因為沒有明確的考核指標，很多地方沒有明白垃圾分類的本質和最終目標，在“費了九牛二虎之力”后，其結果是，分出的垃圾越來越多，為分類而分類，后端處理廠也包括資源化利用廠也越建越多。很顯然，這與我們垃圾分類的“初心”背道而馳。

3、現在的考核標準還有待完善和提高

或許正是看到這些“亂象”，國家住建部辦公廳于今年6月，出臺了《關于印發城市生活垃圾分類工作考核暫行辦法的通知》(建辦城函〔2018〕304號)，要求對“全國46個重點城市垃圾分類工作進行考核”，文件要求從體制機制建設、示范片區建設、設施建設等9個方面進行評分考核。

毋庸置疑，這個考核文件的出臺，對垃圾分類工作有著積極的推動作用，是一個巨大的進步。但同時也要看到，還有內容需要進一步的優化和提高，主要是定性的指標比較多，定量的指標還比較少;過程性的指標比較多，實質性的指示比較少。

4、垃圾分類由“高速度”發展到“高質量”發展

現在很多城市做垃圾分類的速度很快，一些企業也鋪得很快，但實際效果并不盡人意。新時代的垃圾分類也快近2年了，筆者認為，我國的垃圾分類應該是從“高速度發展”到“高質量發展”轉變了，是時候更加注重實際效果的階段了。

三、垃圾分類指數建立的根據

1、 目標指引：

垃圾分類的根本目標是減量化、資源化。這里講的減量，是指通過垃圾分類倒逼源頭減量(即少產生垃圾)，其次，是資源化(即已產生的垃圾分類資源化處理后不再進入填埋場或焚燒發電廠，分類后的焚燒處理也應該是資源化處理)。

這里有兩點需要說明，一是減量化的定義。減量化應該特指源頭減量，即少產生垃圾。已產生的垃圾經過分類處理后，不再進入填埋廠或焚燒發電廠，有些地方稱為后端減量。為避免歧義，這些應該叫資源化。二是垃圾分類與源頭減量的關系。垃圾分類本身并不能實現垃圾源頭減量，但可以通過垃圾分類，制定相關法律法規和制度設計，倒逼人們少產生垃圾。

2、結果導向：

根據國務院辦公廳《關于轉發國家發展改革委住房城鄉建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》(國辦發〔2017〕26號)文件精神，“到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上”。

這里的35%，是一個量化的目標，而且后來住建部也發文明確說明，這個回收利用率不包括垃圾焚燒的量。具體的計算公式是：生活垃圾回收利用率=(生活垃圾中再生資源回收量+單獨收集并資源化利用的有機垃圾量)/生活垃圾處理量×100%。

這里面可能有兩個問題，一是再生資源的統計問題。因為我國的再生資源主要是市場導向，且歸商務口管理。又因“兩網融合”的速度在加快，行業的流動性很大，很多回收站、分揀廠不在商務口的監管之下，沒有數據，所以總量的多少并沒有一個確切的數據。二是數量少報、瞞報的問題。即使在監管的企業，因為擔心稅收和費用的問題，也是瞞報、少報數據。這樣就導致再生資源的量“水分過大”。

筆者認為，為了便于可量化、可操作性，應該按減量率計算，即減少進入終端處理——填埋廠和焚燒發電廠的量來計算。這個量因是由財政支付的，是很清楚的，也很容易查到。如果這樣計算的話，35%的目標肯定是太高了，應該在垃圾自然增長率的基礎上，根據經濟發展水平，設定一定的減量目標，比如每年減量率3—6%。

3、效率為先：

為達到個預定的目標，就要政府、企業、社會、居民全部行動起來朝這個目標努力，使“成本最低化、效率最大化”。而不是現在這種，過多的精力、財力放在追求高科技、智能回收桶以及各種標語口號等表面工作上。結果，源頭并沒有減少垃圾的產生，進入后端處理廠的垃圾依然在快速增長。已產生的垃圾分類后僅僅是可回收垃圾，就達幾千或上萬元一噸，純粹就是“豆腐盤成肉價錢”?，F在地方財政資金大部分吃緊，應該很多投入到健康、教育、醫療等民生領域。今年9月，中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，相信隨著“花錢必問效，無效必問責”的財政預算績效管理制度的建立，這種現象將會越來越少了。

四、垃圾分類指數的主要內容

垃圾分類指數(WSI)，簡單的說，是指一個區域(區或縣)垃圾分類的實際效果的一個評價指標。垃圾分類指數的應用范圍，是一個區或縣為行政單位。一個市的垃圾分類指數，把所轄區縣的垃圾分類指數相加即可。垃圾分類指數具體表示如下：

垃圾分類指數具體表示如下：

W----垃圾分類指數

S0----某一個區縣在做垃圾分類之前的產生量(進入埋埋廠或焚燒廠的垃圾量)

x------某一個區縣生活垃圾自然增量率(以月計算)

N------做了垃圾分類后的時間段(以月計算)

S1-----做了N個月后進入埋埋廠或焚燒廠的垃圾量

F參與————-實際參與垃圾分類的戶數(每周至少有一次廚余垃圾或可回收垃圾交投)

F總數—————某一個區縣的總人口戶數

舉一個案例：

比如A縣，城鎮人口30萬人10萬戶，在確定做垃圾分類之前，一天產生生活垃圾260噸(均填埋處理)，根據近3年的數據，測得該縣每年垃圾自然增長率為8.4%，每月為0.7%。6個月后，參與垃圾分類的人數量為2萬戶，測得每天產生量為220噸，那么，垃圾分類指數為：

注明：垃圾分類指數在(0—1之間)，指數越大說明垃圾分類做得越好!

五、垃圾分類指數的應用

1、考核以垃圾分類指數為主其它為輔：

筆者認為，這個垃圾分類指數的權重應該占至少60%以上，因為市場不相信苦勞，只看功勞，沒有實際的結果，所有的努力都是“白忙活”。另外，比如制度設計等占15%，基本設施占15%。此外，財政資金使用效率占10%，不能分出一噸可回收垃圾達幾千元，肯定是不行的，只有使用率高，低成本化才可以持續。

2、相關因素相互制約：

一般來說，我國城鎮人均垃圾產生量0.8——1.2公斤/天。如果有地方說，垃圾分類參與人數1萬戶(3萬人左右)或10萬戶(30萬人左右)，那么，每天就應該分出25噸左右或250噸左右(按2.5公斤/每戶/天計算)。那么，有兩個指標很容易看出效果如何了，一個看是否有相應的配套設施，另一個進入后端處理的量是否相應減少?如果進入后端的量減少了，處理費就應該相應減少。這樣，一方面就會避免夸大、虛報成績，同時，更注重實際效果。按現在再生資源回收的量來計算，一方面，統計數據本身不準確，另一方面，可以隨意夸大回收利用率，現在很多地方都說回收利用率已達到25%、27%，有些甚至30%以上了，隨時有提前超額完成住建部下達的2020年35%的“節奏”了。因為這個數據報得再高也無所謂，因為沒有與財政撥款的多少掛上鉤。

3、最終垃圾分類指數的權重應越來越高

因為要有發展眼光、過程思維，在目前這個階段，垃圾分類指數可能只占60%，還要考慮制度設計、設施建設等因素，但著時間的推移，垃圾分類指數的權重應該越來越高，一切用結果來說話。比如高考或足球，不管平時學習或訓練的時間多少、努力的程度如何，最終只看高考成績或是否進球!

六、垃圾分類帶來的系統性變革

我們原來的垃圾收運處路徑的目標是無害化處理，即有多少垃圾能收集運輸到指定地點，能安全處理，保證它的無害化即環境達標即可。而現在減量化、資源化，是要源頭盡量減少垃圾，已產生的垃圾最好資源利用，最后，無法利用的垃圾再焚燒或填埋。

表面看，“垃圾處理”和“垃圾分類”僅兩個字之差，其實已是質的變化，有著天壤之別。這是一個系統性的、戰略性的轉變，相關各種制度需要系統性的重新設計，而不是在現有制度的框架內修修補補。很簡單的道理，比如動車。從一般的火車到動車，是需要重新鋪設鐵軌的，在原來的框架中是無法達到250公里/小時以上的，動力系統、管理系統等需要重新構建。其中的最難的也是最重要的，就是動車鐵路的重新修建。

如何才能達到我們源頭減少垃圾和垃圾資源化的目標呢?這需要從垃圾產生的“全生命周期”來考量。垃圾的全生命周期主要四個方面：生產環節、流通環節、消費環節和收運處環節(Production,distribution, consumption, collection)，稱為“生活垃圾全生命周期管理環”，簡稱垃圾管理“PDCC”環。每個環節都要發力，才會有解，就象動車跑得快，因為每節車廂都有產生動力。如果僅僅是從收運處被動的收集處理，那只是“垃圾的搬運工”而已，猶如一個水管漏水，僅僅是把漏的水接住(比如填埋或焚燒)，而不堵住漏水的地方，那是治標不治本!

“PDCC”四個環節，那么，從哪里著手呢?簡單的道理，象攀巖一樣，想攀到最高點，需要有著力點或抓手，需要從最底層開始著力，否則，也成了空中樓閣。

垃圾分類也是如此，可以先從收運處環節和消費環節做起，逐步“向前推”，形成“倒逼機制”，對垃圾分類的收運處和消費環節進行新的制度設計。當然，如果從生產環節或流通環節有好的辦法同時發力，那是再好不過了。

這其中，有關鍵兩個問題需要解決;一個整個產業鏈如何打通并有合理的利潤，二如何保證原利益相關方的利益?一個項新制度的設計，如果得不到既得利益者的支持，注定是要失敗的。這是很正常的人性，用不著藏著掖著。在筆者看來，既得利益是一個中性詞，包括我們自己也是產生垃圾的既得利益者，因為我們現在沒有分類，也沒有全成本付費。

接下來，我們將從《從“犯人船”視角看“新環衛一體化PPP制度”設計》及《建立“消費者責任延伸制度”初探》兩篇文章中，談談收運處環節和消費環節的制度設計。

編輯： 程彩云