目前看，在具有完全使用者付費(fèi)機(jī)制的領(lǐng)域(比如市政燃?xì)忭?xiàng)目)，大部分地方專營公司作為優(yōu)良資產(chǎn)，可以通過混合所有制改革和上市可以是其進(jìn)一步市場化的方向。而對于供水服務(wù)這類公共服務(wù)，則由于定價(jià)機(jī)制和調(diào)價(jià)機(jī)制尚不到位，存在需要財(cái)政補(bǔ)貼的情況。如果這種補(bǔ)貼是長期的財(cái)政補(bǔ)貼，按當(dāng)前的政策趨勢，今后的合法來源理論上(并非實(shí)操中的標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)作，目前實(shí)際操作是按傳統(tǒng)公建公營下的慣性在延續(xù))應(yīng)該是被納入中期財(cái)政規(guī)劃(按照87號文的描述)。類似地，以污水而言，價(jià)格機(jī)制改革有待深化，除了污水處理費(fèi)作為基金可以直接支付給專營企業(yè)以外，該領(lǐng)域的長期財(cái)政補(bǔ)貼也可以正常參照87號文的規(guī)定，納入中期財(cái)政規(guī)劃來做穩(wěn)定的支付，確保滿足這些專營企業(yè)正常運(yùn)營及合理盈利的需要。

當(dāng)這類運(yùn)營類基礎(chǔ)設(shè)施專營領(lǐng)域出現(xiàn)新建項(xiàng)目、需要巨額資本性投入的情況，地方仍未有統(tǒng)一的、規(guī)范性的做法。理論上應(yīng)該是政府一次性注資補(bǔ)充資本金(很多時(shí)候也可以交給有實(shí)力的專營公司自籌)，同時(shí)編制三年滾動(dòng)預(yù)算、分年度納入預(yù)算安排，并應(yīng)制定調(diào)價(jià)計(jì)劃在未來調(diào)整向居民收取的價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)助的退出。我們已經(jīng)觀察到，現(xiàn)實(shí)中存在地方專營供水公司承擔(dān)了巨額的水源工程投入，卻未獲得政府相應(yīng)還款來源安排的情形，反而形成了未來公共服務(wù)能否穩(wěn)定供給、質(zhì)量能否持續(xù)達(dá)標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。

由于有些地方政府的財(cái)政支付長期性和保證性不足，這可能不得不將新建可運(yùn)營的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行實(shí)施。但對于天然壟斷屬性的網(wǎng)絡(luò)型公共服務(wù)(供水、污水等)領(lǐng)域，且現(xiàn)有專營公司市場化機(jī)制較好、專業(yè)運(yùn)營能力較強(qiáng)、投融資能力較強(qiáng)的情況下，原有機(jī)構(gòu)的市場化和項(xiàng)目本身的PPP化同步進(jìn)行是存在難度的。目前，有關(guān)部門對這部分機(jī)制的研究和設(shè)計(jì)尚未出臺，且公共服務(wù)價(jià)格的研究和全成本收費(fèi)機(jī)制也有待完善。

目前我們觀察到，除了這些具有收費(fèi)機(jī)制(或者潛在收費(fèi)機(jī)制)的運(yùn)營類項(xiàng)目(可細(xì)分為政府監(jiān)管型特許經(jīng)營項(xiàng)目和政府購買型特許經(jīng)營項(xiàng)目)以外，當(dāng)前還存在著大量的政府購買型PFI類項(xiàng)目(比如海綿城市、市政道路和不含污水處理廠的河道治理的話)，這就到了下個(gè)章節(jié)需要討論的問題。

三：50號文所顯示的當(dāng)前政府購買型(政府付費(fèi)類)PPP的未來風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)預(yù)〔2017〕50號文不但是約束投融資平臺違規(guī)行為的文件(再次明確禁止政府擔(dān)保行為，也包括在后來87號文所禁止的借道政府購買服務(wù)的“偽創(chuàng)新”)，而且對PPP中一些變相違規(guī)融資問題的整治也又提出了明確的信號和方向性的意見。該文件點(diǎn)到的問題基本上都是指向在缺乏收入來源長期保障的前提下，利用地方政府隱性信用違規(guī)舉債的投機(jī)行為，無論是所謂的利用基金創(chuàng)新還是承諾項(xiàng)目本身的固定回報(bào)。

正如前文所述，在當(dāng)前政策重構(gòu)期的背景下，各方應(yīng)高度關(guān)注政策的趨勢，而不僅僅是依據(jù)現(xiàn)有政策明示條例去選擇適者拿來利用甚至投機(jī)，且直到各種投機(jī)行為蔚然成風(fēng)導(dǎo)致被整治后再予以修補(bǔ)。當(dāng)前投融資平臺融資渠道有限的形勢下，一批不具有收費(fèi)基礎(chǔ)，甚至不具備長期運(yùn)營需求的PPP項(xiàng)目(都屬于PFI類項(xiàng)目)可能會(huì)大量出現(xiàn)，會(huì)不會(huì)由此受到進(jìn)一步的規(guī)范，是需要謹(jǐn)慎對待的問題。

舉個(gè)可能和現(xiàn)行政策精神不太相符的例子。雖然《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知 》(財(cái)金[2016]90號)開了個(gè)口子，即“對于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目”，然而政府性基金以收定支專款專用的規(guī)定非常嚴(yán)謹(jǐn)。目前有些地方在PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證中已經(jīng)面臨10%紅線即將或者已然突破的窘境，開始出現(xiàn)在財(cái)政承受能力論證中將PPP項(xiàng)目下部分支付責(zé)任挪入政府性基金的行為(尤其是一些區(qū)域開發(fā)類PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證中，大部分政府支出責(zé)任被設(shè)置為通過政府性基金予以支付，由此降低在一般預(yù)算支出中的占比)。這種情況如果沒有得到合理的規(guī)范，有可能使當(dāng)前PPP“財(cái)政承受能力論證”的效果減弱，不利于中央對地方財(cái)政支出規(guī)模的管控。

這次87號文規(guī)范中，金融機(jī)構(gòu)甚至對“政府購買(付費(fèi))類”PPP有所顧慮，本質(zhì)上有值得思考的地方，畢竟這類項(xiàng)目對政府“應(yīng)付義務(wù)”的增加是顯而易見的。在當(dāng)前有些地方政府還存在違規(guī)融資行為，PPP制度完備性、操作規(guī)范性和提質(zhì)增效能力仍有待完善的背景下，筆者并不認(rèn)為一般預(yù)算支出10%的“天花板”限制近期有提高的必要。既然嚴(yán)格執(zhí)行10%紅線帶來PPP項(xiàng)目空間有限，確實(shí)需要重視到底哪些PPP項(xiàng)目(尤其是PFI類項(xiàng)目)應(yīng)該被優(yōu)先推出的考量標(biāo)準(zhǔn)，而當(dāng)前物有所值(VFM)評價(jià)和財(cái)政承受能力論證并不包含哪類PPP項(xiàng)目應(yīng)該被選擇優(yōu)先推出的評估。

財(cái)政承受能力“10%”的限額珍貴，現(xiàn)在看各地PPP項(xiàng)目實(shí)操往往是先報(bào)先得，后期更必要實(shí)施的項(xiàng)目反而可能沒有了可用的空間。關(guān)于PPP項(xiàng)目的物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，我們建議各方面應(yīng)該對幾個(gè)優(yōu)先原則予以重視：一是重要性，關(guān)系基本民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中央要求(如環(huán)保)的項(xiàng)目，應(yīng)該優(yōu)先，而非目前許多地方“成熟一個(gè)、實(shí)施一個(gè)”的做法;二是運(yùn)營性，績效考核清晰、長期運(yùn)營績效提高壓力明顯、適合發(fā)揮PPP優(yōu)勢的應(yīng)優(yōu)先，而非某些“政績工程”優(yōu)先;三是適當(dāng)性，要考慮PPP項(xiàng)目是否和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、地方財(cái)力相匹匹配，對規(guī)模、體量、質(zhì)量要求進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，避免出現(xiàn)背離地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和必要性的“過度豪華”的PPP項(xiàng)目。

以中部某市為例，2016年推出“××市海綿城市建設(shè)水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目”、“××市海綿城市試點(diǎn)建設(shè)××新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目”之后，根據(jù)財(cái)政承受能力論證報(bào)告，兩個(gè)PPP項(xiàng)目2018年當(dāng)年政府支出占一般預(yù)算支出的比例將近6%。而2016年年底，該市儲備及備選PPP項(xiàng)目86個(gè)，總投資超過900億元。以該市財(cái)力測算(2016年市本級一般預(yù)算支出為52.9億元)，只要再落地兩三個(gè)體量大的PPP項(xiàng)目，該市很快就將觸及甚至突破一般預(yù)算支出的“10%”這一底線。更極端的情況可能在財(cái)力更弱、融資更迫切的西部地區(qū)，尤其是西部縣級政府。以貴州某縣為例，在落地一個(gè)10億元投資體量的PPP項(xiàng)目之后，當(dāng)?shù)仉S后推出一個(gè)50億元規(guī)模的新城基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，根據(jù)財(cái)政承受能力初始論證測算，兩個(gè)PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任占比高出“10%”底線三四個(gè)百分點(diǎn)。可見，政策上應(yīng)該對地方推出PPP項(xiàng)目的規(guī)模總量和先后順序有所規(guī)范。

編輯： 程彩云