PPP規(guī)范發(fā)展，已是當(dāng)前和今后一段時期推廣運用PPP模式工作的重要內(nèi)容。禁止固定回報也是規(guī)范發(fā)展極為重要的一環(huán)，不過環(huán)保PPP項目的“保底量”是否屬于固定回報則有必要進(jìn)行研究與厘清。

《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號)，PPP政策走向備受關(guān)注。財政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)2017年11月初表示，在PPP改革實踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險。規(guī)范發(fā)展，已是當(dāng)前和今后一段時期推廣運用PPP模式工作的重要內(nèi)容。禁止固定回報也是規(guī)范發(fā)展極為重要的一環(huán)，不過環(huán)保PPP項目的“保底量”是否屬于固定回報則有必要進(jìn)行研究與厘清。

此類PPP熱潮中，中央多項政策均明文嚴(yán)禁固定回報，這是規(guī)范發(fā)展之必然，有利于中國PPP事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

1、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（25號令）第二十一條：政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項目建設(shè)、必要合理的財政補貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項。

2、《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）：嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資，將項目包裝成PPP項目。

3、《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財金[2016]32號）：要堅決杜絕各種非理性擔(dān)保或承諾、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進(jìn)行變相融資；要杜絕固定回報和變相融資安排，在保障社會資本獲得合理收益的同時，實現(xiàn)激勵相容。

4、《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金函[2016]47號）：對采用建設(shè)-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項目，將不予受理。

5、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）：各級財政部門要會同有關(guān)部門統(tǒng)籌論證項目合作周期、收費定價機制、投資收益水平、風(fēng)險分配框架和政府補貼等因素，科學(xué)設(shè)計PPP項目實施方案，確保充分體現(xiàn)“風(fēng)險分擔(dān)、收益共享、激勵相容”的內(nèi)涵特征，防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任，避免將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項目中長期的支出責(zé)任，規(guī)避PPP相關(guān)評價論證程序，加劇地方政府財政債務(wù)風(fēng)險隱患。

6、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號）：不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

7、《關(guān)于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金〔2017〕76號）：項目不得采用建設(shè)-移交（BT）方式實施，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。 

8、《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）：政府可以在符合PPP相關(guān)政策規(guī)定的前提下對項目給予必要的支持，但不得為項目融資提供擔(dān)保，不得對項目商業(yè)風(fēng)險承擔(dān)無限責(zé)任，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

9、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號)“集中清理已入庫項目”的情形包括：“（四）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。”

世澤律師事務(wù)所合伙人、財政部/國家發(fā)改委PPP雙庫專家靳林明在《PPP項目“固定回報”是要問一個明白，還是要裝作糊涂？》一文中指出，固定回報是在政府和投資人之間的概念，是從投資人的角度來看待的，所關(guān)注的是除投資人投入的資金外，從政府方獲得的額外收益是否是固定的、是否承擔(dān)了對應(yīng)的風(fēng)險；固定回報不是說投資人不承擔(dān)風(fēng)險，而是說在PPP項目中，投資人獲得的回報與項目自身建設(shè)、運營好壞沒有關(guān)聯(lián)，或者關(guān)聯(lián)度不高。

顯然，固定是表面，幾無風(fēng)險、和績效是否高度關(guān)聯(lián)是關(guān)鍵內(nèi)核。

北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理、財政部/國家發(fā)改委PPP雙庫專家劉世堅在就財金[2016]32號文件進(jìn)行點評時指出，需要注意的是，對于“固定回報”和“明股實債”的邊界及特征若無明晰界定，則類似于對“保底水量”之類合理商業(yè)安排發(fā)生誤傷的情況必然無法杜絕。

實踐中，部分地方確實已將保底量視為固定回報、政府兜底。E20環(huán)境平臺從多家環(huán)保企業(yè)得知，有些地方政府在污水處理PPP項目中沿用國家有關(guān)禁止固定回報的政策規(guī)定，不同意設(shè)置保底水量條款。在垃圾處理領(lǐng)域，也出現(xiàn)保底量條款被取消的情形。某固廢行業(yè)龍頭企業(yè)高層在2017年9月一次PPP論壇上發(fā)言時表示，“保底量是很多垃圾發(fā)電項目和污水處理項目PPP協(xié)議的必要條款，但鑒于很多城市垃圾量充足且穩(wěn)定增長，一些垃圾發(fā)電項目PPP協(xié)議中政府堅持取消保底量的條款，企業(yè)也只能不情愿地接受了。”

那保底水量屬于政府兜底，屬于固定回報嗎？

從政策文件而言，保底量是最低需求風(fēng)險的一種分配方式。《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）等文件中關(guān)于風(fēng)險分配機制的規(guī)定是“原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。”《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》（財金[2015]21號）“第十二條 （政府）風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任是指項目實施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險帶來的財政或有支出責(zé)任。通常由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求風(fēng)險以及因政府方原因?qū)е马椖亢贤K止等突發(fā)情況，會產(chǎn)生財政或有支出責(zé)任。”這條規(guī)定也進(jìn)一步說明政策上，最低需求風(fēng)險由政府承擔(dān)。

《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號）關(guān)于不同付費機制下的核心要素中提到“最低使用量”，其定義中體現(xiàn)了其實質(zhì)屬于風(fēng)險分配機制，且有利于提高項目可融資性：“最低使用量，即政府與項目公司約定一個項目的最低使用量，在項目實際使用量低于最低使用量時，不論實際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費。最低使用量的付費安排可以在一定程度上降低項目公司承擔(dān)實際需求風(fēng)險的程度，提高項目的可融資性。”

北京云天新峰投資管理中心合伙人、財政部/國家發(fā)改委PPP雙庫專家張繼峰分析PPP項目投融資結(jié)構(gòu)的核心要素之一“現(xiàn)金流”時也指出，我國PPP制度制定，PPP項目的“最低需求風(fēng)險由政府承擔(dān)”（財金〔2014〕113號），政府要對PPP項目的最低需求進(jìn)行保底，如果最低需求達(dá)不到預(yù)期，政府有義務(wù)補足缺口部分。這一設(shè)置為PPP項目現(xiàn)金流提供一定程度的保障，有利于項目融資。

以污水處理領(lǐng)域為例。在單體污水處理PPP項目上，通常是政府負(fù)責(zé)污水處理配套管網(wǎng)建設(shè)，社會資本方負(fù)責(zé)污水處理廠的投資、建設(shè)和運營。一般按照項目設(shè)計規(guī)模的一定比例逐年遞增設(shè)置保底水量（即由政府方承擔(dān)水量不足風(fēng)險，部分PPP項目文件中表述為“基本水量”），運營期一定年限后至對應(yīng)合作期結(jié)束污水處理量不予保底、按實核算。

對比“和績效是否高度關(guān)聯(lián)”這一關(guān)鍵內(nèi)核，污水處理PPP的出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)是關(guān)鍵績效，否則政府有權(quán)扣減付費。因此，保底的前提在于進(jìn)水后進(jìn)行處理且水質(zhì)達(dá)標(biāo)，體現(xiàn)很強的績效關(guān)聯(lián)，這和以“可用性付費+少量運維服務(wù)費”作為回報機制的其他類型PPP項目完全不同。也正因為強績效關(guān)聯(lián)，保底水量意味著社會資本方的收益不是“固定”的、不是無風(fēng)險的。

E20研究院執(zhí)行院長、財政部/國家發(fā)改委PPP雙庫定向邀請專家薛濤就《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）接受媒體采訪時指出，該通知對于PPP中政府兜底的“擔(dān)保”行為予以明確禁止，但是特許經(jīng)營的保底量之單體BOT(建設(shè)-運營-移交)模式并不屬于這種情況，應(yīng)該說全面推進(jìn)的污水垃圾項目總體屬于“運營”屬性較強的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，相對容易發(fā)揮PPP提高績效的作用，也是環(huán)保民生必要性很強的領(lǐng)域，在實際項目中看到造成政府隱形負(fù)債的情況并不嚴(yán)重。

中倫律師事務(wù)所李兵認(rèn)為，保底量機制的內(nèi)在邏輯是：對于由政府發(fā)起的公益性項目，其建設(shè)的必要性在于能夠達(dá)到項目產(chǎn)出說明、可行性研究報告陳述的項目使用量，政府所作的保底量承諾是對其已審批備案的產(chǎn)出說明、可行性研究報告的定量確認(rèn)。因此，他認(rèn)為在設(shè)計保底量機制時應(yīng)注意幾項原則：（1）保底量設(shè)定必須以項目產(chǎn)出說明、經(jīng)批復(fù)的可行性研究報告為基礎(chǔ)；（2）保底量強調(diào)的是對最低使用量的保證，而不是最低運營收益或者固定價格；（3）政府方因保底量承諾而支出相應(yīng)差額補貼或采購價，不是絕對的，還應(yīng)考慮社會資本方實際成本支出等因素；（4）應(yīng)當(dāng)區(qū)分項目投資運營的商業(yè)風(fēng)險與不可抗力、情勢變更。使用量低于保底量是基于不可抗力或者情勢變更等等雙方無法預(yù)見的、不屬于商業(yè)風(fēng)險的客觀原因造成，否則不能觸發(fā)政府補充支出。

上海濟邦投資咨詢有限公司總裁、財政部/國家發(fā)改委PPP雙庫專家徐玉環(huán)在《PPP項目中的融資“雷區(qū)”及“掃雷”對策》一文中對最低收益進(jìn)行分析認(rèn)為，不論保底量安排（如保底水量、保底垃圾供應(yīng)量、保底客流量等）還是其他類似性質(zhì)的商業(yè)風(fēng)險承擔(dān)的設(shè)定，皆是因為此等公益屬性的風(fēng)險不宜由社會資本全部承擔(dān)，或社會資本無法控制。比如，設(shè)定污水處理項目的保底水量是因為污水管網(wǎng)由政府運營管理，新建管網(wǎng)又是隨路鋪設(shè)，此等風(fēng)險宜由更有控制權(quán)的政府方承擔(dān)，但這絕不意味著政府方要對商業(yè)風(fēng)險承擔(dān)無限責(zé)任。

當(dāng)然，廠網(wǎng)一體的情形下，社會資本方同時負(fù)責(zé)管網(wǎng)建設(shè)及維護(hù)、污水處理建設(shè)及運營，實質(zhì)上污水收集不足的風(fēng)險由建設(shè)管網(wǎng)的社會資本方承擔(dān)，項目可以考慮不設(shè)置保底水量，但也需要注意不設(shè)置保底量的情況下社會資本會因承擔(dān)此類風(fēng)險而要求對應(yīng)的風(fēng)險溢價，從而可能提出更高的報價（如污水處理服務(wù)單價由此提高）、加大政府支出責(zé)任。

綜上所述，為避免地方把PPP模式簡單化作為一種投融資手段，要做到推動PPP事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展，固定回報當(dāng)禁。但垃圾處理、污水處理等環(huán)保領(lǐng)域的“保底量”不應(yīng)被扣上“固定回報”的帽子，這一已被證實合理、有效的政企合作安排理應(yīng)繼續(xù)傳承。

（本文引用了劉世堅、薛濤、張繼峰、靳林明、徐玉環(huán)、李兵等PPP業(yè)界專家的相關(guān)觀點，在此一并感謝。）

編輯： 趙凡