治水多年，建了一大堆工程，為何效果不顯著，還有這么多黑臭水體？到底怎么治理黑臭水體？能不能靠提高污水處理廠的標準把水環境治理好？治水短期投入巨大，錢從哪來？治不好怎么辦？面對當前PPP模式治理水環境面臨的眾多問題與挑戰，中國城市規劃設計研究院水務院資源能源所所長、住房城鄉建設部海綿城市建設技術指導專家委員會委員王家卓在“2017（第十五界）水業戰略論壇”上發表精彩演講，針對當前PPP模式治理水環境的現狀提出了自己的思考與建議。

中國城市規劃設計研究院水務院資源能源所所長、住房城鄉建設部海綿城市建設技術指導專家委員會委員 王家卓

水環境治理的現狀與需求

國務院的《水污染防治行動計劃》，對水環境，尤其是黑臭水體的治理，提出了非常明確的要求。“水十條”中明確提出，“到2017年底，36個重點城市要基本消除黑臭水體”，“到2030年，城市建成區黑臭水體總體要得到消除”。

3月22日，環保部舉行了新聞發布會，水環境管理司司長表示：“不交差的地方我們可能會采取一些限制性措施”。中國的水環境的治理不是從今天才開始的，水環境治理了多年，但是現在離群眾的期待還有很大差距。為什么會這樣，原因值得我們深入思考。

2016年2月18日，我國首次公開了全國城市建成區黑臭水體總數為1861條，到2017年2月，黑臭水體總數達到了2082條，凈增221個。圖一為黑臭水體目前的分布情況。整體來說，黑臭水體在東部和中部地區居多。這些數據都來源于全國城市黑臭水體整治監管平臺。

圖一 黑臭水體分布狀況

 目前黑臭水體除了大家的常規上報以外，還有兩個途徑來確認：一是國家的衛星監控；二是通過“城市水體公眾參與”微信公眾平臺，所有的群眾都可以進行舉報。在這個方面，建設部做了大量的工作，從這兒也可以看出我國當前治理黑臭水體的決心。

過去大家說到治理污水，想到的就是修建污水處理廠，提高污水處理廠的出水標準。根據之前網絡上的消息，環保部門想修訂《2015城鎮污水處理廠污染物排放標準》。網絡上提到的理由主要有幾個：一是一級A標準的污水處理廠出水標準僅相當于地表水劣Ⅴ類，所以污水處理廠也可以被看成是污染源；二是污水處理廠完全可以采用更加先進的生產工藝將輸出水質提高到地表水Ⅳ類甚至Ⅲ類；三是將污水處理廠出水水質提高到地表水Ⅳ類，僅需增加成本0.1元/噸。其實仔細分析，這些觀點都是站不住腳的。

截至去年年底，中國已經建成了約4000多個污水處理廠，還有1500個正在建設中。但是，這么多污水處理廠建好了，城市水環境有所改善，但是并沒有達到大家的預期。其中一個重要的原因是對重處理輕收集，對污水收集管網的重視不足。

對水環境PPP項目的十個問題思考

過去治水的弊端、國家政策的壓力以及當前國家對PPP的大力支持，都是我們當前在水環境治理領域推廣PPP的驅動力。關于水環境領域PPP項目面臨的問題，我個人認為主要有以下幾個方面：

問題一：項目什么時候開始招標？目前，有帶方案招標和不帶方案招標兩種方式。如果帶方案的話，工程設計和造價都會很清晰，政府在管理上也會比較方便，但同時也會束縛了企業的技術創新性。如果不帶方案招標，只是先粗略地匡算一個價格，企業可能會很喜歡這種方式，但是對于政府來說在管理上會帶來困難。所以這是一個兩難的問題。

問題二：什么是真的水環境PPP？我個人很反對把水環境治理PPP分成工程總承包（EPC）和運營（O），這與按效果付費是背道而馳的，是假的PPP，與傳統的水環境治理沒有區別。個人的觀點是，真正的水環境治理的PPP項目，可用性付費是要和效果掛鉤的。

問題三：什么樣的績效考核要求是可以接受的？現在有一些地區對水環境治理的績效考核是嚴苛到近乎不合理。有些企業為了投標不得不先接受考核標準，但實際上很難落實。

問題四：誰是合格的社會資本？前些天網上報道認為，環境沒治好，是因為環保項目都讓建筑商中標了。對此我有不同的看法。站在政府的角度來說，政府需要的是同時具備投資、設計、技術、建設和運維五位一體的單位。一些大的企業可能具備其中四點，但唯獨欠技術。水環境治理技術性很強。合格的水環境社會資本還應該具備技術和資源整合的能力。

問題五：政府除了“裁判員”，還要做什么？一些地方政府最初的想法是把水環境治理交給專業公司來做，自己當好“裁判員”，做好最后的驗收。但實際上政府需要發揮的作用遠遠不止這些。政府還需要做好“運動員”，提供土地和作業面、審查規劃設計文件，還有治理工業和農業污染源。海口就是一個很典型例子，政府做了非常多的工作，工程建設政府全程跟蹤，大力推動，同時通過行政管理手段為中標的社會資本治理水環境提供了大量的外部支持。

以海口為例，海口曾經進行過多次的截污和治理，但是效果不佳。

在這種情況下，海口采取的措施是：

1）  成立專門機構，在水務局的基礎上成立水辦，決心開始按照PPP的模式選擇社會資本方和技術方，通過引入外部力量來治理海口城市內河。

2）  各區負責自己區內項目，跨區的項目由市里負責。治理費用統一由市政府負擔。

3）  2016年3月，海口市引入了PPP深圳萬德商務咨詢和法律咨詢。

4）  2016年5月，經過競爭性磋商，形成了6個標段，總投資約為37億元。

 目前在我個人去過的城市中，海口是全國最重視水環境治理的城市之一。政府還成立了專門的機構，強力推進治污，海口市組成了全國最強有力的治污領導小組，由書記市長親自抓、幾個副市長負責落實、人大政協跟進配合，市領導天天深入一線，就差親自動手干了。同時還形成了微信群工作模式，每天匯報工作，督查落實。現在的海口水環境已經得到了很大程度的改善，下邊的圖顯示的就是治理前后的差別。。而政府在這個案例中的作用絕不僅限于當一個“裁判員”那么簡單。

海口的治水目前取得了一些階段性的成果，深受老百姓的歡迎。在這個項目中，我們深刻的感受到什么是民生工程，良心工程。把水治好之后，大家都點贊。作為參與海口治水的人，我們都深感榮幸和自豪。海口市經驗為全國黑臭水體治理和水環境綜合治理提供了很好的榜樣。當然，工作還在大力推進過程中，相信不久的將來，海口會為我國貢獻出自己的治水模式和經驗。海口在治水方面的一些具體的經驗和做法我在接下來的報告中還會提及。

海口水環境治理前后對比

問題六：如何做到節省投資、效果又好？過去大家對規劃設計頗有微詞，因為投資越大，設計費也越高，有些設計單位為了設計費，把工程造價做得很大。PPP為了破解這個難題提供了很好的契機，因為投資和規劃設計合在一起干，這個初衷很好。但目前PPP項目當中真正能融合的很少，大家還是站在自己的立場上考慮問題。這個時候，一個靠譜的設計就顯得尤為重要。需要說明的是，靠譜的設計往往并不是價格最低的設計。靠譜的設計要綜合考慮如何投資少、效果好、可實施、易維護。在PPP治理城市水環境的項目中，一個靠譜的設計對社會資本方的貢獻是巨大的。

問題七：新奇技術是創新還是忽悠？現在市面上各種新奇技術層出不窮。有些聲稱不通過清淤和截污，而是使用一些沒有聽說過的氧化技術或者投入“神奇的”藥粉就可以把水環境治理好，我個人認為這其中很多是很不靠譜的。因為很多所謂的創新，違背了基本的物質守恒、能量守恒以及碳、氮的循環規律。當然，能夠符合這些科學道理的，可能也有一些是創新的技術。

問題八：控源截污到底該怎么做？“控源截污”這四個字說起來容易，做起來是相當難。比如怎么截？截到哪？要不要改雨污分流？是初期雨水調蓄還是合流制溢流污染調蓄？這些都是面臨的問題。除此之外，排水體制也是如此，過去大家覺得要把污水城市排水改成分流制，實際上分流制如果做不好，就會做成混流制排水體系，效果是很不理想的。有的時候甚至會發現根本無法截污，因為排水主干管道滿管，次干管道均處于高水位，導致截流污水無法進入到管道。這些都是我們當前面臨的問題。

問題九：清不清淤？清多少？清出來的泥去哪？很多企業在面對“清出的泥要怎么處置”的時候，都會回答說要燒成磚或者要生態利用等等，結果最后很少有真的做成磚的，真正實施起來是有困難的。另外清淤請多少，一些企業心里沒譜希望多做一些，但是站在政府的角度，并不希望清淤花費太多的錢。當然，清淤太多對于生態系統的構建也是不利的。

問題十：景觀工程和水利工程做到什么程度？我曾經說過：“一切不以控源截污為核心的黑臭水體治理都是耍流氓。”對于黑臭水體治理項目，社會資本要把核心任務和大部分的錢放在控源截污上，當然同時也要兼顧景觀需求。但是景觀要與城市空間和用地布局相結合，不是為了花錢，為了把投資做大而做景觀。有些企業做景觀花的錢比控源截污花得還還多很多，這是本末倒置，同時也為今后水質的穩定達標埋下了禍患。還有，水系連通的工程一定要慎重，能不能連，為什么連，都要分析清楚。原則上來說，最好是保持自然狀態，尊重自然，順應自然，敬畏自然，是水環境治理中非常重要的原則。

水環境領域PPP項目的挑戰

關于水環境領域PPP項目的挑戰，我有以下十點思考：

一、時間制約：到底能不能治好？根據官方的消息，在36個重點城市中仍有一百多個個黑臭水體未開工。在期限之內能不能見效，這是挑戰之一。當然，這也和一些地方政府行動不積極有關系，任務都提出來兩年了，有些還沒開始干活。

二、政府困惑：如何判斷企業采用的技術是否靠譜可行？水環境治理PPP項目一旦簽約之后，政府其實是相對“弱勢”的一方。企業用的技術各種理由往往使政府眼花繚亂，政府很難判斷技術方案是否可行。這也是海口案例中政府請中國城市規劃設計研究院進行全過技術服務的原因。我覺得這個模式是可以推廣的。

三、政府治水的錢從哪來？政府治水的目的不是為了賺錢。但是政府要做的事情很多，如何保證錢的來源非常重要。有些人說，在水環境治理PPP項目中雖然沒有穩定的現金流，所以比污水處理廠風險高，我個人是不認可的。一是現在政府的誠信度都越來越高，二是這些項目都經過了財政可承受能力評估的，三是國家對地方政府搞PPP，還有一個10%的限度制約。當然，如果政府能找到一個收入來源，享受到水環境治理的收益，那就更好了。當前一個可能的途徑，是在治理水環境的同時對兩岸的土地進行摸查和出讓控制，等到水被治理好，周邊的環境變好了，土地的價格也會上漲。這個時候政府既得到了現金流又提升了業態，其實這樣可以形成一個良性的循環。所以說如果水環境治理可以和土地增值溢價掛鉤，政府就會更愿意治水。在這個方面，海口市也是走在了全國的前列。目前海口市在治水的時候，就是按照這個模式進行推進，土地收益除了彌補治水投入以外，還能夠用于棚改等資金需求。

四、邊界開放：排水管網沒劃進來，如何實施？黑臭水體的邊界相對開放。以前我們總結過四句話：“黑臭在水里，根源在岸上，核心在管網，關鍵在排口。”因此，理論上來講，理想的模式是將水、岸、廠、網一體化整體打包負責。如果水環境治理只單單的治理了水，后期所帶來的潛在風險還是很大的。但是目前很多項目，由于時間、管理體制等方面的原因，并沒有將管網劃進來。所以在這種情況下，政府的管理和企業的配合就顯得尤為重要。

五、央企跨界：它們是不是“野蠻人”？央企在資源整合、信譽、投融資能力和打硬仗能力上都很有優勢。央企目前水環境治理的業績并不多，不過以后隨著業績的增多，部分央企可能會成為水環境領域的平臺公司。但是，環保企業最核心的是技術，即使是央企在這一塊起來了，他們也離不開跟專業的技術公司合作。所以只要有技術，有核心競爭力，大家就不用怕。

六、價格戰爭：投資收益率和工程造價下浮多少合適？低價競爭，不管是政府還是環保企業都不喜歡。目前市場上存在的拼價格現象還有很明顯，我認為“合理低價”很主要，最好是平均價得最高分。很多超低價重了標的，后邊就開始扯皮，因為很顯然，企業是要追求利潤的，一眼就看出來賠錢的買賣肯定做不下去，更不用說還要二三十年。

七、技術選擇：企業選用的技術到底能不能達標？其實企業在在實施工程中也會對技術的可行性感到茫然。很多企業也會拿不定主意要給工程加多少安全系數合適，加多了浪費錢，加少了怕不達標。

八、施工建設：如何確保質量？水治理PPP項目跟BT不一樣，要在項目施工結束后運行二三十年。所以這種情況下，質量非常關鍵。如果在此期間，設備、工程質量出現問題，就不得不在后期投入額外資金。

九、后期運維：如何考慮后期城市開發建設帶來的風險？城市要開發、改造和新建，在這期間可能會不斷有新的污染源進入，污水量可能會增加，管網可能會不夠用了。怎么保持已有的水治理工程的效果？這是一個很大的挑戰。。

十、合同履行：如何確保政府不“變心”？PPP就好像一場政府與企業的“婚姻”。如何保證政府不“變心”，不離婚？個人認為最關鍵的還是要看企業能否達到承諾的效果，達不了標，這種關系處不長久。

思考與建議

最后，簡單的談一談我對PPP模式治理水環境的思考和建議：

第一，堅定信心。PPP是目前大的發展方向，水環境治理的PPP更是大的方向，尤其是我們隊當前的水環境治理是要效果而不是要工程的背景下。所以要堅定信心。

第二，開放心態。我們要心胸寬廣，水環境治理不存在誰該做、誰不該做的問題。人家過去不會做，不代表現在不會做；現在不會做，不代表將來不會做。企業的核心競爭力是技術，是人才，是管理，是資源整合的能力。

第三，做足前期。這一點尤為關鍵。對于政府來講，前期工作要做細，不宜倉促開始招標。建議找一個高質量的設計團隊現出一個方案，作為投標價格的最上限。對于企業來講，要充分調研、了解現狀、提出思路、明確風險。

第四，搭好平臺。我問過一些企業，為什么現在這個項目。他們回答說因為我擅長做這個。我覺得這樣不對。政府出資以后，企業應該根據工作的需求采購技術，選擇這個技術是因為這個最省錢、最經濟而且效果最好，而不是因為我過去會做。所以搭建一個平臺很關鍵。

第五，重視方案。總體方案的優劣會在很大程度上覺得投資收益，同時也會影響后期效果。水環境治理的項目更需要系統化的方案。

第六，狠抓工程。工程實施過程很關鍵，施工的質量也對幾十年的績效考核至關重要。一些企業將工程層次分包，提點走人，這樣會后患無窮。

第七，選好技術。黑臭水體的治理沒有捷徑可以走，核心的技術就是控源截污。同時，技術的選擇也要考慮到建設的經濟性和運行的穩定性。

第八，管建一體。堅決反對“EPC+O”的模式，建設和運行維護單位最好是一體。同時，設計、建設階段就要考慮到后期的運行維護成本，要考慮生命周期。

第九，統籌兼顧。要統籌岸上按下、近期遠期、治標治本和景觀功能等。

第十，依靠政府。實際上政府在整個過程中的作用是很大的。企業不要覺得自己拿到項目自己干就可以了，如果沒有政府的大力支持，企業是很難做好的。

編輯： 趙凡