歷史將記住這一天——2008年2月28日下午，十屆全國人大常委會第三十二次會議全票通過了《水污染防治法》修訂案。當(dāng)天，國家主席胡錦濤簽署第87號主席令，公布了這部法律。修訂后的《水污染防治法》將于2008年6月1日起施行。

　　中國的水環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)到了一個危險的臨界點(diǎn)，從松花江水污染事故，到太湖藍(lán)藻暴發(fā)危及無錫群眾飲水安全，直至剛剛發(fā)生的漢江嚴(yán)重污染致使20余萬人無法正常用水，千噸融雪劑流入水源地造成廣東上萬村民飲水困難……一起起水污染事件不斷引起社會高度關(guān)注，也凸顯了水環(huán)境保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)。目前全國7大水系的26%是Ⅴ類和劣Ⅴ類，9大湖泊中有7個是Ⅴ類和劣Ⅴ類，水環(huán)境將是未來相當(dāng)一個歷史時期內(nèi)環(huán)境領(lǐng)域的最重要、最緊迫的主題。

　　面對水環(huán)境的挑戰(zhàn)，國家環(huán)境保護(hù)總局(編者注：根據(jù)剛公布的新時期以來的第6次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將組建環(huán)境保護(hù)部，不再保留國家環(huán)境保護(hù)總局)提出了“讓江河湖泊休養(yǎng)生息”的戰(zhàn)略思想。新修訂的《水污染防治法》，為“讓江河湖泊休養(yǎng)生息”戰(zhàn)略思想的實(shí)施提供了最有力的法律保障。這一戰(zhàn)略下的五大強(qiáng)有力的對策——嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入、淘汰落后產(chǎn)能、全面防治污染、強(qiáng)化綜合手段、鼓勵公眾參與，在新修訂的《水污染防治法》中都上升為了法律意志。

　　新修訂的《水污染防治法》總結(jié)了現(xiàn)行水污染防治法實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合我國水污染防治工作面臨的新形勢，對已實(shí)施11年的水污染防治法進(jìn)行了大量修改，修訂指導(dǎo)思想明確，內(nèi)容比較全面，為水污染防治工作由被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向主動防控、讓江河湖泊休養(yǎng)生息奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

　　修訂后的《水污染防治法》共8章92條，比修訂前增加了30條。不僅內(nèi)容大為豐富，而且結(jié)構(gòu)進(jìn)行了很大的調(diào)整。修訂后的《水污染防治法》有不少亮點(diǎn)，如明確提出保障飲用水安全，強(qiáng)化地方政府的責(zé)任，全面推行排污許可制度，確立超標(biāo)違法原則，強(qiáng)化淘汰嚴(yán)重污染的落后產(chǎn)能機(jī)制；還增加了水污染事故處置、污水集中處理設(shè)施監(jiān)管、污染源自動監(jiān)控設(shè)備等方面的規(guī)定；尤其是在加大對違法行為的處罰力度方面，這次修訂取得了重大突破，修訂后的《水污染防治法》中“法律責(zé)任”一章共22條，比現(xiàn)行的《水污染防治法》增加了9條，處罰手段上凸顯了更多的剛性，明顯增強(qiáng)了對違法行為的震懾力，既可對污染物的排放形成強(qiáng)大壓力，又可對水環(huán)境的治理形成積極動力。

　　具體來說，新修訂的《水污染防治法》在以下8個方面的新突破，為“讓江河湖泊休養(yǎng)生息”亮出了尚方寶劍：

　　一、飲用水安全保障成首要任務(wù)

　　飲用水的安全問題，直接關(guān)系到人民群眾的身體健康，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。新修訂的《水污染防治法》在第一條就增加了“保障飲用水安全”作為該法的立法目的，并且在第三條提出“水污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則，優(yōu)先保護(hù)飲用水水源，嚴(yán)格控制工業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染，防治農(nóng)業(yè)面源污染，積極推進(jìn)生態(tài)治理工程建設(shè)，預(yù)防、控制和減少水環(huán)境污染和生態(tài)破壞”，將“優(yōu)先保護(hù)飲用水水源”放在了首位。

新修訂的《水污染防治法》將飲用水水源保護(hù)專門列為一章，顯示了對于飲用水水源地保護(hù)的決心和重視程度。在這一章中，一是完善了飲用水水源保護(hù)區(qū)分級管理制度。新法規(guī)定飲用水水源保護(hù)區(qū)分為一級和二級保護(hù)區(qū)，必要時，可以在飲用水水源保護(hù)區(qū)外圍劃定一定的區(qū)域作為準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。二是明確了飲用水水源保護(hù)區(qū)的劃定機(jī)關(guān)和爭議解決機(jī)制。三是對飲用水水源保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格管理。新法規(guī)定禁止在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口。四是在飲用水準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)行積極的保護(hù)措施。新法規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)保護(hù)飲用水水源地的實(shí)際需要，在準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)采取工程措施或者建造濕地、水源涵養(yǎng)林等生態(tài)保護(hù)措施，防止水污染物直接排入飲用水水體，確保飲用水安全。

　　二、總量控制制度適用范圍擴(kuò)大

　　修訂前的《水污染防治法》中是“對實(shí)現(xiàn)水污染物達(dá)標(biāo)排放仍不能達(dá)到國家規(guī)定的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水體，可以實(shí)施重點(diǎn)污染物排放的總量控制制度”，新修訂的《水污染防治法》將總量控制范圍擴(kuò)大到對重點(diǎn)水污染物排放實(shí)施總量控制制度，為實(shí)施減排的目標(biāo)責(zé)任狀提供了法律支持。新修訂的《水污染防治法》第十八條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定削減和控制本行政區(qū)域的重點(diǎn)水污染物排放總量，并將重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)分解落實(shí)到市、縣人民政府。市、縣人民政府根據(jù)本行政區(qū)域重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的要求，將重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)分解落實(shí)到排污單位。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量狀況和水污染防治工作的需要，確定本行政區(qū)域?qū)嵤┛偭肯鳒p和控制的重點(diǎn)水污染物。”嚴(yán)格實(shí)施污染物排放總量控制制度，將加快淘汰落后生產(chǎn)能力，促進(jìn)浪費(fèi)資源、污染環(huán)境的違法排污企業(yè)停產(chǎn)關(guān)閉，推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)的發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

　　三、“區(qū)域限批”制度法制化

　　“區(qū)域限批”制度是以解決區(qū)域嚴(yán)重環(huán)境問題為切入點(diǎn)，從根本上推進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和布局優(yōu)化，走出低水平發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。實(shí)踐證明，“區(qū)域限批”制度作為環(huán)境執(zhí)法手段，效果非常明顯，既解決了一些遺留的嚴(yán)重環(huán)境違法問題，也扭轉(zhuǎn)了一些地方政府先污染后治理的發(fā)展思路，使他們逐漸甩掉對高耗能產(chǎn)業(yè)規(guī)模數(shù)量的依賴，加速跨入發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)的行列。新修訂的《水污染防治法》規(guī)定：“對超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，有關(guān)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點(diǎn)水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件。” 這使得“區(qū)域限批”制度法制化，使“區(qū)域限批”制度從過去運(yùn)動式的“風(fēng)暴”變成常規(guī)化的法律制度，將使“區(qū)域限批”制度在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)和打擊環(huán)境違法行為方面發(fā)揮更大的作用。?

　　新修訂的《水污染防治法》第十九條還規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門對未按照要求完成重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的省、自治區(qū)、直轄市予以公布。省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對未按照要求完成重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的市、縣予以公布。縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對違反本法規(guī)定、嚴(yán)重污染水環(huán)境的企業(yè)予以公布。”

    四、強(qiáng)化地方政府責(zé)任

    中國環(huán)境問題已從觀念啟蒙階段進(jìn)入利益博弈階段，環(huán)境保護(hù)和環(huán)境污染的力量之間必定有一個此起彼伏的拉鋸過程。環(huán)境指標(biāo)納入官員考核指標(biāo)體系將是斬?cái)噙@場拉鋸戰(zhàn)鏈條的利劍，新修訂的《水污染防治法》第五條規(guī)定：“國家實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價的內(nèi)容。”，同時還規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”在新修訂的《水污染防治法》中，地方政府還有確定本行政區(qū)域?qū)嵤┛偭肯鳒p和控制的重點(diǎn)水污染物、分配總量控制指標(biāo)、制定或適時修訂國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目的地方標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)處跨行政區(qū)域的水污染糾紛、合理規(guī)劃工業(yè)布局，提高本行政區(qū)域城鎮(zhèn)污水的收集率和處理率、劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)等責(zé)任。

    五、構(gòu)建全面防治水污染機(jī)制

    當(dāng)前，我國水污染排放的構(gòu)成日趨復(fù)雜，工業(yè)污染還在發(fā)展，生活、農(nóng)業(yè)污染又日益突出。讓江河湖泊休養(yǎng)生息，必須在進(jìn)一步加強(qiáng)工業(yè)污染防治的同時，實(shí)行工業(yè)、城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、船舶水污染全面防治，實(shí)現(xiàn)上游、中游、下游水環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。現(xiàn)行的《水污染防治法》只是將水污染防治簡單的分類為地表水和地下水的污染防治，新修訂的《水污染防治法》將水污染防治重新進(jìn)行歸并劃分為：一般規(guī)定、工業(yè)水污染防治、城鎮(zhèn)水污染防治、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治以及船舶水污染防治，構(gòu)建了一整套全面防治水污染的法律機(jī)制。

　　如在工業(yè)水污染防治方面，新修訂的《水污染防治法》制定了排污許可制度，落后工藝和設(shè)備淘汰制度、限期治理制度和嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度，還通過公布禁止采用的工藝名錄和禁止生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口、使用的設(shè)備名錄，加快落后產(chǎn)能的淘汰和重污染企業(yè)的關(guān)閉，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，大幅度削減污染，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、污染減排。在新修訂的《水污染防治法》中，城鎮(zhèn)水污染防治、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治的重要性得到凸顯，污染防治措施、手段和要求更加明確和具體，可操作性加強(qiáng)。　　

　　六、建立水環(huán)境信息統(tǒng)一發(fā)布制度

　　新修訂的《水污染防治法》理順了水環(huán)境監(jiān)測機(jī)制，在第二十五條中規(guī)定由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)制定水環(huán)境監(jiān)測規(guī)范，統(tǒng)一發(fā)布國家水環(huán)境狀況信息。很長一段時間以來，江河湖庫水環(huán)境質(zhì)量評價的標(biāo)準(zhǔn)并不一樣，監(jiān)管部門的評價標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，造成很多數(shù)據(jù)不一致，這對于污染情況和治污評價都有影響。而且多個部門向社會公告水質(zhì)狀況，往往因取水點(diǎn)位、計(jì)算方法、分析方法等的不同，造成向社會公告的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)有一定的差異，而使人民群眾無所適從，甚至干擾正常的生產(chǎn)生活秩序而造成社會混亂。新修訂的《水污染防治法》規(guī)定由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)制定水環(huán)境監(jiān)測規(guī)范，統(tǒng)一發(fā)布國家水環(huán)境狀況信息，確保了向社會公布數(shù)據(jù)的統(tǒng)一和規(guī)范，今后將避免產(chǎn)生不同部門發(fā)布數(shù)據(jù)的差異，保證公眾有效獲得相關(guān)環(huán)境信息，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供幫助，充分保障人民群眾的環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。

　 七、加大違法成本

　 “守法成本高、違法成本低”一直是水污染防治的瓶頸。修訂后的《水污染防治法》加大了水污染的違法成本，“重典”治污，大大增強(qiáng)了對違法行為的震懾力。

　    第一個亮點(diǎn)是對于造成水污染事故的罰款額不再有上限。現(xiàn)行的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》對水污染事故處罰的最高限額是100萬元人民幣，而新修訂的《水污染防治法》則規(guī)定：“對造成一般或者較大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十計(jì)算罰款；對造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計(jì)算罰款”，同時，對超標(biāo)排污或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的罰款數(shù)額，也修改為“處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款”，也就是說，超標(biāo)排放行為越嚴(yán)重，造成的損失越大，罰的款就越多，即上不封頂了。

　　第二個亮點(diǎn)是對造成水污染事故的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人的罰款，即不僅是罰單位，還要罰個人。新法規(guī)定，企事業(yè)單位造成水污染事故的，除對單位給予處罰外，還可對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處上一年度從本單位取得的收入百分之五十以下的罰款。新法同時還規(guī)定，違反本法規(guī)定，構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　第三個亮點(diǎn)是對私設(shè)暗管排放水污染物的行為將予嚴(yán)懲。新修訂的《水污染防治法》規(guī)定：違反法律、行政法規(guī)和國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門的規(guī)定設(shè)置排污口或者私設(shè)暗管的，由縣級以上地方政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限期拆除，處二萬以上十萬以下的罰款；逾期不拆除的，強(qiáng)制拆除，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)，處十萬以上五十萬以下罰款；私設(shè)暗管或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，縣級以上地方政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停產(chǎn)整頓。

　　亮點(diǎn)還有很多，如對不治理污染的實(shí)施行政代執(zhí)行，對擅自停運(yùn)治理設(shè)施的取消了“故意”情節(jié)、取消了“超標(biāo)”限制條件，即一旦停運(yùn)即可處罰等等。

　　八、增加水污染事故應(yīng)急處置

　　從松花江事件后，平均每兩天發(fā)生的一起環(huán)境突發(fā)事故中，70%是水污染事故。事實(shí)證明，水污染事故與公共危機(jī)往往只是一步之遙，水污染事故應(yīng)急處置不好，對公眾健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定甚至是外交局勢都會造成重大損失。此次修訂專門設(shè)定了“水污染事故處置”一章，將水污染事故的應(yīng)急處置上升到了國家法律的高度。

　　新修訂的《水污染防治法》一是完善了水污染事故報(bào)告制度，規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位造成或者可能造成水污染事故的，應(yīng)當(dāng)立即向事故發(fā)生地的縣級以上地方人民政府或者環(huán)境保護(hù)主管部門報(bào)告；有關(guān)地方人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門要按規(guī)定上報(bào)事故，通告可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地方人民政府和單位。造成漁業(yè)污染事故或者漁業(yè)船舶造成水污染事故的，向事故發(fā)生地的海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告。二是明確了應(yīng)急演練制度，規(guī)定對可能發(fā)生水污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)制定有關(guān)水污染事故的應(yīng)急方案，做好應(yīng)急準(zhǔn)備，并定期進(jìn)行演練。新法同時還規(guī)定生產(chǎn)、儲存危險化學(xué)品的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)采取措施，防止在處理安全生產(chǎn)事故過程中產(chǎn)生的可能嚴(yán)重污染水體的消防廢水、廢液直接排入水體，防止措施不當(dāng)引發(fā)新的污染，減少水污染事故對環(huán)境造成的危害。

　　(作者系武漢大學(xué)環(huán)境法研究所環(huán)境法博士)