王大用

（國家開發銀行）

　　政府投資、建設、經營、管理城市基礎設施一直是發展中國家的傳統作法，近年來，政府為擺脫過重的財政壓力、提高基礎設施建設質量和服務水平，已開始利用民營資本參與城市基礎設施投資。政府開始利用監管手段來代替原來對資產的實際擁有，一定程度上減輕了原來直接建設經營管理城市基礎設施的煩惱，取得了較好的效果。

　　一、國內民營企業參與城市基礎設施投資潛力巨大

　　1. 民營企業參與城市基礎設施投資具有巨大的資源空間

　　——城市化是一個國家邁向現代化的必經之路，也是現代化的必然結果。我國目前的發展水平已經進入城市化的快速發展階段。世界城市化發展規律表明，一個國家或地區的城市化水平達到30%左右時，城市化進程將進入快速發展階段，2001年我國城市化水平已達到37.7%。再從經濟發展水平看，世界銀行對全球133個國家的統計資料表明，當人均國內生產總值從700美元提高到1000～1500美元、經濟步入發展中國家行列時，城市化進程加快，城市化水平將達到40～60%，目前我國人均GDP已超過900美元。我國目前的城市化水平和經濟發展水平兩項指標都表明，我國城市化已駛入快車道，進入加速發展階段。

　　——加快城市基礎建設是提高城市化水平的必要條件。長期以來，我國對城市基礎設施領域的投入嚴重不足，“七五”以前投入占GDP的比重在1%以下，“八五”期間平均為1.3%，“九五” 期間平均為1.8%，“十五” 第一年在2%左右，距聯合國推薦的發展中國家城市基礎設施投入占GDP的比例3～5%有較大差距。因此加大對城市基礎設施建設的投入是今后各級政府在城市建設方面面臨的重要任務。

　　——中國快速發展的城市化進程對城市基礎設施領域提出了巨大的資金需求。若按城市基礎設施投入占GDP的較低比例3%、以今年GDP10萬億元為基數估算，則每年需對城市基礎設施的投入為3000億元。當然隨著GDP的增長和城市化水平的提高，對基礎設施的投入將是逐年增加的。僅城市污水處理行業，按亞行的有關估計數據，由目前的污水處理率38%提高到2005年的45%就需要投資200億美元，大約每年要300～400億元人民幣。

　　——到目前，國家開發銀行大約已向100個城市提供了基礎設施項目貸款，貸款余額約1000億元，大大提升了這些城市的環境水平。

　　2.民營企業參與城市基礎設施投資具有充足的民間資本基礎

　　——從國內金融資源看：城鄉居民儲蓄存款余額約8萬億元，儲蓄率高達40%，居民個人金融資產增長率保持20%。

　　——從居民支出結構發生變化看：消費性支出比例逐漸減少，投資支出比例逐漸增加。居民成為儲蓄和投資的重要力量。

　　——隨著資本市場的進一步發展，利用民間資本進行基礎設施建設的空間較大。

　　3.投資環境日趨完善和政府管理城市觀念的變化為民營企業參與基礎設施投資提供了條件

　　——信用建設已為各級地方政府所重視并成為倡導的政策方針，創辦金融安全區等活動為民營企業參與基礎設施投資奠定了基礎，政府出臺的一系列基礎設施收費政策為民營企業參與基礎設施投資提供了便利條件，例如目前正在進行的污水處理收費、固體垃圾收費和供熱體制改革等，使這些基礎設施的收費水平逐漸接近社會平均利潤水平。

　　——政府職能正在發生轉變。政府職能轉變的目標是：政府的職責是提供一個穩健的投資環境，以公平有效的政策方針降低投資回報的風險溢價和消費者的消費成本，提高基礎設施的服務水平和服務質量。政府監管的基本原則是：制訂基礎設施項目的準入制度、制訂產品定價規則和保障基礎設施的普遍服務功能。

　　——目前部分發達地區在民營企業參與基礎設施投資方面已經邁出了成功一步。例如，安徽國禎環保節能科技股份有限公司依靠自己的優勢于2002年初成功中標了國內第一個BOT國際招標污水處理項目----廣東省新會市污水處理廠，實現了政府和民營企業的“雙贏”。但企業要迅速發展，也同樣面臨一個資金問題，目前該公司已就開工的兩個污水處理廠正式申請國家開發銀行貸款，開行也同意受理了這兩個項目并盡快開展了評審工作，打算通過試點，摸索出一套關于開發銀行支持民營企業參與基礎設施投資的辦法，為今后廣泛開展業務奠定基礎。

　　——民營企業參與基礎設施建設的前景廣闊。

　　二、政府應鼓勵民營企業參與城市基礎設施投資

　　1.政府直接投資城市基礎設施目前在機制上還有不完善之處。投資決策、資金使用都由政府某部門官員決定，在一定程度上還存在政府官員任期制的短期行為，比如說，城市的規劃往往隨著某個政府領導的意圖而隨意修改，項目成敗難以與決策者利益掛鉤，企業只有投標權，各個環節透明度較低，監督力度不強，特別是由于資金是來自政府財政預算或政府融資，往往考慮資金成本和機會成本的較少，所以在工程質量、工程進度、資金使用效率等方面容易發生問題，也容易滋生腐敗現象。

　　2.民營企業參與基礎設施投資可以有效避免上述問題。由于民營投資者都是以合同的形式同地方政府、同其他合作單位發生關系，各方責、權、利以合同界定，受國家法律保護，責任分明、管理相對較規范，為了自身利益最大化迫使他們提高運作效率。

　　3.民營企業參與基礎設施投資可以實現政府的風險轉移。民營企業參與基礎設施投資除減輕政府財政負擔外，由于民營投資風險為商業風險，政府可以實現風險轉移，將自身承擔的風險轉移給民營企業。

　　4.民營企業參與基礎設施投資可以促進社會信用的提高。由于民營投資具有較高的效率、清晰的激勵機制和較佳的風險管理，可使項目運作的整體風險降低。消費者的合法利益受政策保護而得到保障，有利于在社會上樹立依法按章辦事的理念，促進社會信用的提高。

　　三、民營企業參與基礎設施建設在銀行融資方面不存在政府銀行融資在現有法律框架下的不便

　　1．政府向銀行融資的不便

　　——在借款方面，雖然我國預算法規定地方政府不得發債，但是目前地方政府負債建設經營城市的現象已是不爭的事實，多數做法是政府指定一個代理公司（政府性公司，如城市建設投資公司）來替政府借款，雖然不是政府直接借款，但債務償還實際還是完全依靠政府。

　　——在貸款擔保方面，由于城市基礎設施建設貸款額一般較大，地方難以找到合適的企業擔?；蛘咂髽I不愿提供擔保，而地方財政擔保又與我國現行擔保法國家機關不得為保證人的條款相違背，因此擔保方面存在缺陷。

　　——政府負債進行基礎設施建設是符合納稅人公平受益的原則的。因為基礎設施項目的受益期可以遞延到今后很多年，根據受益者分擔成本的基本原則，項目的成本理應分攤到以后各期受益人身上，將政府負債償還責任合理向后順延，實現納稅人公平受益。這樣做雖有道理但不合法。

　　——面對上述情況，從防范金融風險的角度出發，有的銀行想出了各種盡量完善和變通的辦法，例如要求政府承諾將還款資金納入年度財政預算并通過地方人大批準等等，但是仔細分析這還是一種君子協定，一旦發生違約，債權銀行將不能通過訴訟程序維護自己的債權。目前地方政府借款仍然在繼續，銀行貸款也仍然在進行。等待的是預算法和擔保法等法律條文的修訂和完善。

　　2．民營企業參與基礎設施在銀行融資在方面有助于構筑合法有效的信用結構（以BOT項目為例）

　　——在項目運作中，政府和民營企業（通稱業主公司）之間簽訂特許權合同，明確照付不議條款。民營企業和銀行之間簽訂貸款合同和擔保合同。銀行通常要求企業股本金的投入比例為30～50%。

　　——項目還款資金來源為BOT項目的利潤（BOT項目利潤為項目收入扣除項目運營成本，項目收入為政府按合同支付給民營企業的費用）。

　　——貸款擔保方式采用以特許權合同權益質押。提供擔保的合同權益必須在政府規定的特許權框架之內，由地方政府認可。地方政府、民營企業和債權銀行三方的責、權、利都以合同界定，關系明晰，具有充分的法律依據，解決了政府銀行融資的法律障礙，無論是民營企業、地方政府還是債權銀行各自的合法權益都得到了法律保護，實現了“共贏”。

　　　3、除銀行融資外，民營企業還可爭取條件考慮以下融資方式

　　——股票上市融資，需要公司有一定規模和穩定經營業績，審批復雜；

　　——項目債券，市政債券批準發行前的一種“擦邊球”的作法，但審批也比較復雜，要求發行人和擔保人具備一定條件資格；

　　——租賃經營，即TOT模式，企業承租政府已建成運行的基礎設施項目，要求承租人同政府簽訂承租合同，明確政府和承租人之間的費用支付關系；

　　——股權融資，即新組建股份公司，吸收其他股東的股本金投入項目建設。

　　四、結論闡述

　　1．政府應當逐漸從直接參與基礎設施投資中解脫出來，傳統的政府直接投資項目的做法還有待于建立一套有效的監督機制作保障。

　　2．政府應加快職能的轉變，以監管代替對資產的實際擁有，為民營企業參與基礎設施投資創造條件，積極鼓勵推廣BOT、TOT等項目運作方式。

　　3．有效的監管必須具備堅實的法律基礎。國內要加快完善現有法律框架和出臺相應政策，增加法律透明度。同時要減少審批程序，推廣建立一站式審批制度，為民營企業參與基礎設施投資增強信心。

　　4．經驗表明，合同監管方式是一種有效的監管方式（例如BOT項目的特許合同等）。

　　5．地方政府、私營企業和債權銀行可以通過完善的合同條款為自己合法權益作保障。

　　6．私營企業可以以特許權合同權益作擔保進行銀行融資，也可考慮其它融資渠道（如項目債券、股票上市、租賃經營等），降低融資成本。