周宏春 國務院發展研究中心研究員

　　循環經濟并不排斥“末端治理”，相反應該包括“末端治理”的內容；實現人與自然的和諧、實現我國環境質量的根本改善，也有賴于“末端治理”。在我國目前條件下，“末端治理”仍是環境保護的主要手段，必須強調并加大投資力度。

　　黨的十六屆三中全會、四中全會都提出了大力發展循環經濟的要求，黨中央和國務院領導也高度重視循環經濟的發展。在國家的大力倡導和推動下，循環經濟的發展得到了各級政府的熱烈響應，也成為理論研究的熱點。循環經濟的案例總結和理論研究的文章不斷見諸于報端。大力推進循環經濟發展，并不排斥“末端治理”；相反，還應加大投資力度，加快環保設施建設。這主要基于以下考慮：其一，循環經濟是環境污染的解決途徑之一，但代替不了污染治理措施；其二，并非所有污染物都能達到“零排放”，因而需要處理和最終處置；其三，我國局部地區的大氣污染、水污染已相當嚴重，問題的最終解決還得靠“末端治理”；其四，國外發展循環經濟，最初是從垃圾或廢棄物減量化和循環利用角度提出的，國外河流的污染也是靠治理才取得成功的。不少文章將減量化（Reduce）、再利用（Reuse）和再循環（Recycle），即3R作為循環經濟的三原則。將杜邦公司的3R制造法推廣到化工行業，就可能出現外延不覆蓋問題；將之推廣到整個企業、乃至整個國家的循環經濟，肯定存在外延不覆蓋的問題。舉例來說，我國的工業化、城市化在加速，未來15～20年要建設200億平方米的建筑物，需要消耗大量的資源原材料，物質需求增長是不可避免的，也是無法“減量化”的。經濟發展需要能源的生產和消費來支撐，但能源利用不能循環，否則“永動機”早就造出來了。物質運動遵循熱力學第二定律，即物質熵增定律，任何人無法違反。雖然我國大量的家電產品陸續進入報廢期，需要重視回收和再生利用問題，但從總體上看廢舊物資積累還不夠，大多數產品，特別是小汽車、房屋等還沒有進入報廢期，物質的循環利用率不可能達到國外的先進水平。鑒此，減量化、資源化和無害化（三化）作為循環經濟的原則可能更適合，因為再利用和再循環只是資源化的手段。

　　既然“末端治理”對改善環境質量、實現人與自然和諧十分重要，我們就應該在系統化、標準化、生態化、市場化、社會化等方面做好文章。要強調的是，這里的五“化”是針對“末端治理”，或環保設施的建設、運營和服務而言的；1996年歐盟環保產業報告也僅涉及環境商品和服務。如果提倡環境保護市場化，容易使人產生誤解，誤以為環境保護要推向市場，其實不然。環境保護是市場“失靈”領域，不能靠市場自身來解決；政府采用市場化手段保護環境，可以經濟地處理污染物；況且，法律法規、標準制定、公眾意識、監督執行等，必須發揮政府的公共管理職能。

　　系統化主要指環保設施的設計、工程建設等，必須整體考慮，統籌安排。例如，城市污水處理廠建設是一個涉及管道、水量、利用、系統控制等方面的系統工程，必須通盤考慮可收集的污水量、處理后的中水使用、雨水利用可能性等因素，雨、污分流也應成為管網建設必須考慮的因素，按照成本原則，進行整體設計，合理布局，以達到系統最優。對河流的污染治理而言，還需總體把握沿岸地區污水量的分布、河水自凈能力等因素。美國紐約市污水處理廠的規劃、設計、建設由市環保局負責，并成立了三個事業局負責融資、運營和監督管理，這種模式值得借鑒。我國的城市污水處理特別是河流污染治理，城建部門和環保部門應加強協調，更好地發揮各級地方環保局的作用，并監測處理后的水質，以符合達標排放的要求，改善河流水環境。

　　標準化是指環保設施生產的標準化。在計劃經濟時期，我國的環境保護強調“誰污染誰治理”，與此相對應，一些環保產品的生產也無法統一標準，因而出現大量的“非標”產品，這是可以理解的。隨著我國社會主義市場經濟體制的日臻完善，特別是垃圾、水處理的市場化以后，許多產品可以實現標準化生產。國內50多家垃圾焚燒設備基本使用了標準化產品；污水處理廠也應根據規模制定一系列的標準化。這樣，既有利于節約資金、提高效率，也有利于提高我國環保產品的競爭力，并使之走向國際市場。

　　生態化是指按照生態規律進行“末端治理”。這包括幾層含義：一是更好地運用“相生相克”的生態規律，進行湖泊富營養化治理。隨著生活和農業面源污染問題的日益突出，我國水體富營養化問題的治理顯得十分迫切。按照熱力學第二定律，農藥、化肥等物質稀釋到湖水中是熵增過程，而富集起來則是逆熵，因而需要能量投入。另一方面，水葫蘆等水生植物具有富集水中營養元素的能力。因此，可以通過發展“水葫蘆”產業，解決湖泊水體的富營養化問題。將水葫蘆收集起來生產有機肥，上海已有成功的實踐，可以推廣。二是用生態方法，包括氧化塘、土壤滲透等，進行一般污水的處理。三是垃圾處理、水處理產業的生態化。垃圾和水處理還會帶來二次污染問題，如水處理后的大量污泥問題必須進行綜合治理。總之，通過采取綜合性措施治理污染，以最小的經濟投入收到盡可能好的環境保護績效。

　　市場化是指政府采用市場化手段，推進污染治理工作的開展。環保設施運營市場化有三層含義。首先，治污企業與排污企業之間是購買服務關系；第二，治污企業自負盈虧；第三，治污企業之間存在競爭。推進環保設施市場化的好處在于：一是將污染治理的成本明晰了。原來由政府建設、事業單位運營時，治理成本是模糊的，政府收費后也可能會用于其他方面；由專業化公司運作后，則要獨立核算，花多少錢在污染治理上有案可稽。二是形成了制衡機制，降低了監管成本。原來政府要對眾多的排污企業監管，難度較大；市場化后排污企業與治污企業之間的契約關系，不僅降低了管理成本，還可以提高監管效率。三是專業化治理，解決了治理規模的不經濟問題。例如，據美國環保局1992年的研究，環保設施市場化運作成本要比公營（政府或事業單位）低10～20％。江蘇某污水處理廠的集中治理，比分散治理僅基建投資一項就節約208萬元，每年還節省廢水處理費84萬元。環保設施運營在我國沿海地區已有大量的成功經驗，成功的前提是：嚴格的執法、合理的收費、企業的誠信和政府的引導。這些應因地制宜，在各地推廣應用。

　　社會化主要指引導社會資金進行環保設施的建設和運營。環境保護光靠政府投入是不夠的，還必須按經濟規律辦事，吸引社會資金，發揮市場在配置資源方面的基礎性作用。在這方面，國內已經有了很多探索，形成了BOT、TOT、BOO等模式。此外，國外利用地方債券建設環保設施的經驗，也值得我們借鑒。在美國，市政債券分為普通債券和收益債券兩種，前者以政府的財政收入（稅收）作擔保發行，用于城市公共事業建設；后者以公共項目本身的收益（權）作擔保發行，如公路、橋梁的收費權，供水與污水的收費權，醫院和機場的收入，低收入人群的住房租金等。以美國水務市場（含供水、污水管網與處理設施建設以及河道疏浚等流域治理等）為例，每年的建設性投資需求約2300億美元，其中85％來自市政債券投資，政府直接財政投資僅占15％，用于投資回報率較低的污水治理項目。

　　政府必須為環保產業的發展創造必要的外部條件。由于治污企業的相對壟斷地位，在批準、核定排污收費價格時，既要保證民間投資者能夠還本付息并有所盈利，又不能加重排污企業的負擔，排污收費價格不宜定得太高。因此，民間投資者的盈利就必須有政府的政策優惠，包括土地價格、稅收和其他方面的優惠。在政府財政能力有限的情況下，引入民間資本，把政策優惠轉變為治污企業的盈利，并按實際需要提取折舊和大修費用，提高污染治理設施的運營效率，為環保產業的可持續發展提供保證。