[摘要] 我國正式確定市政公用事業市場化改革方向已經有幾年時間了，但各地在推進市場化改革的過程中，明顯地暴露出了對市場化的內涵認識不清晰，對市場化改革的規律性把握不準確等問題。本文對市政公用事業市場化的一般性和特殊性進行了探討。

[關鍵詞] 市政公用事業； 市場化； 一般性； 特殊性

[中圖分類號] F123.9 [文獻標識碼] A [文章編號]1007-1962（2006）04-0046-02
　　
　　一、市政公用事業市場化改革過程中出現的問題
　　
　　自上世紀90年代以來，我國很多城市就開始了市政公用事業市場化改革的探索，特別是2002年建設部下發《關于加快市政公用事業市場化進程的意見》以后，各地市場化改革的步伐明顯加快，取得了明顯的社會經濟效益。但是，我們通過調查發現，在市政公用事業推進市場化改革的過程中，各地對市場化內涵的認識還不是很清晰，對市場化改革的規律性把握得還夠準確，嚴重影響了市場化改革的順利推進。主要問題表現在如下幾個方面：
　　1.有的部門領導把市政公用事業市場化改革同一般競爭性領域的國有企業改革進行簡單的類比，把注意力主要集中在企業產權改革層次上。
　　2.有的地方把市政公用事業市場化單純理解為經營城市公用事業資產或招商引資，以獲取更多的城市建設資金。于是，在市場化改革的過程中，出現了一些違規操作。
　　3.個別地方的行政主管部門或地方城市政府對市政公用事業市場化改革不理解，片面地認為市政公用事業領域都是市場失靈的范圍，國有企業是政府解決市場失靈的主要、甚至是惟一的方式，政府的職能不能淡出，從而對改革具有一定的抵觸情緒，體現在行動上就是等待觀望、不愿主動推動改革，或者變換花樣、穿新鞋走老路。
　　
　　二、市政公用事業市場化改革的一般性
　　
　　從當前市場化改革的總體進程來看，在一般競爭性領域，市場機制的作用已經比較充分，市場化程度也較高；而在很多基礎性領域（如鐵路、郵政、電力、市政公用事業等領域），市場機制的作用還很不夠，市場化的程度非常低。可以說，市政公用事業市場化是一般競爭性領域市場化改革的延伸，帶有市場化改革的一般特性。
　　1.改革最根本的目的是提高市政公用事業的資源利用效率。
　　長期以來，我國市政公用事業一直是由國有企業壟斷經營，資源的配置方式主要還是靠計劃，資源利用效率非常低下。主要表現為兩個方面：一是市政公用事業企業普遍存在著浪費嚴重、人員過多、生產效率低下等現象，企業所擁有的資源沒有能發揮出最大的效率。二是由于部門利益的驅動，市政公用事業企業習慣于過多地占用社會稀缺資源，生產過量的產品和服務（相對市場需求可能仍然不足），從而產生了配置無效率的現象。和一般競爭性領域的市場化改革一樣，市政公用事業市場化改革也是希望能引入市場機制的作用，盡量排除或減少這兩種無效率現象的發生，從而提高整個行業的資源利用效率。
　　2.改革采用的主要手段是引入市場機制的作用。
　　一般競爭性領域的市場化改革實踐已經充分地見證了市場經濟在優化資源配置中的巨大作用，而市場經濟賴以發揮作用的基礎是價格機制和競爭機制的作用，市政公用事業市場化改革同樣也需要借助于它們的力量。要使競爭機制的作用得以發揮，市政公用事業市場化改革就需要在改造市場主體、營造市場環境方面都取得實質性的突破。在市場經濟條件下，價格是引導資源合理流動的指示器、方向標。如何在市場化條件下，通過有效的政府監管，形成合理的市政公用事業產品價格，使價格既能反映出商品的價值，又能反映出市場供求狀況，是市場化改革過程中需要認真解決的問題。
　　3.改革是為了更好地發揮國有資本的主導作用。
　　我國是社會主義國家，必須始終堅持公有制的主體地位不動搖，國有資本在整個國民經濟體系中要發揮主導作用。從一般競爭性領域的市場化改革來看，為了更好地發揮國有資本的主導作用，需要進行兩個方面的改革：一是要對國有企業進行改制，通過建立現代企業制度來提高企業的生產經營效率，使國有資本更好地保值增值；二是要對國有經濟布局進行調整，通過把有限的國有資本調整到國民經濟的關鍵領域，從而更好地發揮國有資本的主導作用。在我國市政公用事業領域，國有資本是相對比較集中的，國有資本的主導作用同樣需要通過市場化改革來實現，即通過政企分開，把傳統的國有企業改造成合格的市場競爭主體，同時把有限的國有資本向具有網絡性特征的領域（如自來水管網等）轉移，從而在最關鍵的領域更好地體現出國有資本的控制力，保證行業的運營安全。
　　
　　三、市政公用事業市場化改革的特殊性
　　
　　市政公用事業關系到廣大人民群眾的切身利益，關系到社會的安全與穩定，其產品大多具有公共產品或準公共產品的特性，其生產大多具有自然壟斷的經濟技術特性，所以在市政公用事業市場化改革的過程中，不可和一般競爭性領域的市場化改革進行盲目的類比，一定要從行業的實際出發，推動市場化改革的有序進行。
　　1.市政公用事業市場化改革要探索公私合作的有效形式。
　　市政公用事業提供的主要是兩類產品，純公共產品和生產過程具有自然壟斷特性的產品，這兩類產品都屬于市場失靈的領域。市政公用事業市場化并不能改變市政公用事業產品的性質，也不能推卸掉政府應該履行的各種責任，市場化需要改變的是國有企業一統天下的市場局面和政府的傳統服務方式。和一般競爭性領域的市場化改革不同，在市政公用事業市場化改革過程中，政府不能一退了之，而是要積極探索各種公私合作的有效形式，調動各種社會資源來更好地滿足公眾對市政公用事業產品的需求。
　　2.市政公用事業市場化改革要探索競爭的有效實現形式。
　　在一般的競爭性領域引入競爭的方式比較簡單，主要有兩種不同的方法：一是對原有壟斷企業進行切分，短時間內就可以出現多個市場競爭主體，形成競爭性的市場結構；二是通過開放市場引入新的投資主體，與原有的市場主體展開競爭。但是，在市政公用事業領域，由于自然壟斷現象的廣泛存在，簡單的切分可能會損害企業的規模經濟效應，而新的市場主體一般又難以進入。如何使壟斷企業同樣感受到競爭的壓力，盡量減少無效率現象的發生，是市政公用事業市場化改革面對的問題。近二十多年來，經濟學研究在探索壟斷和競爭的兼容形式方面已經取得了重大的突破，主要有通過特許經營把空間上的競爭轉化成時間上的競爭、通過最高限價監管把企業間的競爭轉化成企業內的競爭、通過地區間比較競爭把同一市場內的企業間競爭轉化成不同市場企業間的競爭、通過引入直接競爭把壟斷直接轉化為競爭等幾種形式。
　　3.市政公用事業市場化改革要探索市場化的不同實現形式。
　　在我國，市政公用事業涉及的行業范圍很廣，每一個行業都可以進一步細分為不同的環節。從經營性和競爭性兩個不同的維度來劃分，所有的環節又可以大體劃分為四種不同的類型：具有競爭性的非經營性環節、具有競爭性的經營性環節、具有自然壟斷性的非經營性環節、具有自然壟斷性的經營性環節。由于每個環節的經營性和競爭性都有差異，所以市場化的實現形式也應有所不同，不能簡單劃一。如對具有競爭性的經營性環節，政府不僅不必直接組織生產，甚至不必保持獨立的投資體制，而應該允許并鼓勵私人資本、外國資本以及其他非政府組織進行投資，并通過由政府制定有關這類物品的收費管理辦法和制度框架來對這類物品的投資和生產進行間接管理；而對具有競爭性的非經營性環節，政府應代表社會公眾作為需求方，向不同的生產主體購買產品和服務，并鼓勵它們之間開展競爭，為產業化運營創造條件，而產品和服務的直接供給，則應更多地交給非公共部門產業主體。
　　(作者：陳擁軍 單位：中共中央黨校研究生院)