邵益生   張呂鐘

　　與中國(guó)其他城市類似，石家莊市水管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，其主要特點(diǎn)是“條塊分割”、“多龍管水”、“政企不分”。機(jī)構(gòu)改革前，全市共有10個(gè)政府部門具有水管理職能，而供水、排水和污水處理等水務(wù)企業(yè)則分別屬于不同的政府部門。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，供水作為一種社會(huì)福利幾乎是無償供給用戶使用的，而水管理部門及其所屬企業(yè)的費(fèi)用也全由政府提供，他們?cè)谛惺顾芾砺毮芎蜑橛脩籼峁┧?wù)時(shí)，沒有自身的額外利益，為了“供水”的共同目標(biāo)，能夠做到各司其職，協(xié)調(diào)一致。因此，這種管理體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下曾起到過積極作用。

　　改革開放后，隨著商品經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，尤其是在當(dāng)前由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端便逐漸顯露出來，與其他許多產(chǎn)品一樣，水已不再是一種社會(huì)福利產(chǎn)品，而是一種有價(jià)值的商品，除自來水收費(fèi)外，其他各種收費(fèi)也應(yīng)運(yùn)而生，如水資源費(fèi)、排水費(fèi)、超標(biāo)排污費(fèi)和污水處理費(fèi)等。水恢復(fù)了商品的屬性，人們重視了水的價(jià)值，這是很大的進(jìn)步，但有些管水的部門卻自覺不自覺地將水的價(jià)值與所在部門的利益掛起了鉤，并千方百計(jì)使自己所屬的企業(yè)能獲得更多的利益，于是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下水管理部門各司其職、協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)被動(dòng)搖了。受利益的驅(qū)動(dòng)，一些水管理部門或單位開始爭(zhēng)權(quán)奪利，以致于供水規(guī)劃得不到很好實(shí)施，節(jié)水計(jì)劃得不到嚴(yán)格執(zhí)行，地表水得不到充分利用，地下水卻在嚴(yán)重超采，污水得不到有效的處理和回用。這種局面如果繼續(xù)維持下去，必將影響城市水資源的可持續(xù)開發(fā)利用與保護(hù)。而扭轉(zhuǎn)這種局面的必經(jīng)之路就是改革現(xiàn)行的水管理體制，調(diào)整水機(jī)構(gòu)管理職能，使之能適應(yīng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)水的可持續(xù)管理。

　　1 水機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)

　　根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的主體走向，結(jié)合當(dāng)?shù)厮Y源、水環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，建議將石家莊市水管理機(jī)構(gòu)改革的總體目標(biāo)擬定為：逐步調(diào)整并最終建立能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的一體化的水管理機(jī)構(gòu)體系，不斷提高機(jī)構(gòu)的管理能力、效率和水平，以促進(jìn)城市水資源的可持續(xù)開發(fā)利用和保護(hù)。改革的原則和具體目標(biāo)是：

　　（1）按照“政企、政事職能分開”的原則，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和事業(yè)單位的“三權(quán)”分立，彼此間沒有隸屬關(guān)系，職能相互獨(dú)立，以利于各司其職、各盡其責(zé)。

　　（2）按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，精簡(jiǎn)政府部門的水管理機(jī)構(gòu)，將目前分散在10個(gè)部門的水管理職能逐步集中到一個(gè)機(jī)構(gòu)中，以提高機(jī)構(gòu)的決策水平、管理能力和辦事效率。

　　（3）按照建立“現(xiàn)代企業(yè)制度”的要求，對(duì)現(xiàn)行的供水、排水和污水處理企業(yè)進(jìn)行改組或改制，使之逐步成為經(jīng)濟(jì)上完全自立并能自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的供水和污水處理公司。

　　（4）按照國(guó)家關(guān)于科研事業(yè)單位脫鉤轉(zhuǎn)制的有關(guān)政策，將部分從事水資源研究和給排水規(guī)劃設(shè)計(jì)的事業(yè)單位改制成水務(wù)中介機(jī)構(gòu)。

　　2 水機(jī)構(gòu)改革建議

　　石家莊市水管理機(jī)構(gòu)改革的基本思路是：統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施；先試點(diǎn)，后推廣，穩(wěn)步推進(jìn)。根據(jù)政府、企業(yè)和事業(yè)職能分開的“三權(quán)”分立原則，調(diào)整后的機(jī)構(gòu)由政府、企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)三部分組成，相應(yīng)的職能也應(yīng)作適應(yīng)調(diào)整。

　　2.1 政府機(jī)構(gòu)改革建議

　　政府部門水管理體制改革的核心內(nèi)容是削減機(jī)構(gòu)、簡(jiǎn)政放權(quán)，還企、事業(yè)單位應(yīng)有的自主權(quán)，機(jī)構(gòu)調(diào)整分?jǐn)M兩步進(jìn)行：

　　第一步：作為過渡方案——成立水管理協(xié)調(diào)委員會(huì)

　　在未來5年內(nèi)，將現(xiàn)行的10個(gè)水管理部門的管水職能逐步集中到市建委、市水利局、市環(huán)保局和衛(wèi)生局等4個(gè)部門中，各部門的主要職能如下：

　　（1）市建設(shè)委員會(huì)

　　——統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)和管理城市供水、排水和污水處理設(shè)施；

　　——指導(dǎo)城市供水、排水和污水處理行業(yè)向企業(yè)化轉(zhuǎn)軌；

　　——指導(dǎo)城市計(jì)劃用水和節(jié)約用水；

　　——統(tǒng)一管理城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的自備井，嚴(yán)格控制在市區(qū)內(nèi)打新井。

　　（2）市水利局

　　——統(tǒng)一管理全市的水資源規(guī)劃和調(diào)配；

　　——統(tǒng)一征收全市的水資源費(fèi)；

　　——側(cè)重農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水和農(nóng)業(yè)水利工程的規(guī)劃、建設(shè)和管理。

　　（3）市環(huán)保局

　　——監(jiān)控工業(yè)企業(yè)污水排放的水質(zhì)；

　　——監(jiān)控污水處理廠處理后的出水水質(zhì)；

　　——監(jiān)控主要地面水的污染物，實(shí)行總量控制。

　　（4）市衛(wèi)生局

　　——飲用水衛(wèi)生監(jiān)督；

　　——食品（含飲料水）衛(wèi)生防疫。

　　為了協(xié)調(diào)以上4個(gè)部門及其他相關(guān)部門的工作，擬成立石家莊市水管理協(xié)調(diào)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱水管會(huì)）。水管會(huì)屬政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，既有宏觀調(diào)控管理職能，又有對(duì)重大問題的決策權(quán)力。水管會(huì)由市政府常務(wù)副市長(zhǎng)任主任，主管城建的副市長(zhǎng)任常務(wù)副主任，副秘書長(zhǎng)任副主任，城建、水利、公用、規(guī)劃、計(jì)委、財(cái)政、物價(jià)和環(huán)保等部門各派1名領(lǐng)導(dǎo)任水管會(huì)成員。水管會(huì)議事實(shí)行例會(huì)制，日常辦事機(jī)構(gòu)為辦公室，辦公室設(shè)在市建委下屬的“市政公用事業(yè)處”（原城建處），水管會(huì)及其辦公室的主要職能如下：

　　（5）水管理協(xié)調(diào)委員會(huì)

　　——商議有關(guān)水資源規(guī)劃、利用、調(diào)配的重大事宜；

　　——商議有關(guān)水環(huán)境污染和治理的重大事宜；

　　——商議重大的給水排水工程規(guī)劃、立項(xiàng)和建設(shè)事宜；

　　——商議制定供水價(jià)格及有關(guān)收費(fèi)事宜；

　　——協(xié)調(diào)部門間的水事糾紛。

　　（6）水管會(huì)辦公室

　　——處理水管會(huì)的日常事務(wù)；

　　——搜集水管會(huì)例會(huì)議題；

　　——協(xié)助召開水管會(huì)例會(huì)；

　　——督促實(shí)施水管會(huì)決議。

　　第二步：實(shí)現(xiàn)最終方案——組建城市水務(wù)管理局

　　逐步將4個(gè)部門和水管理協(xié)調(diào)委員會(huì)的水管理職能移交給新組建的一體化的城市水管理機(jī)構(gòu)——城市水務(wù)管理局或水資源管理辦公室。該機(jī)構(gòu)直屬市政府領(lǐng)導(dǎo)，不屬于任何行政部門，與水務(wù)企業(yè)和事業(yè)單位也沒有隸屬關(guān)系。其主要職能如下：

　　——促進(jìn)水務(wù)立法，依法行政管水；

　　——合理分配水資源，勵(lì)行節(jié)約用水；

　　——制定各類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)控保護(hù)供水水源；

　　——制定各類排水標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)水體監(jiān)測(cè)監(jiān)控；

　　——制定合理的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，宏觀調(diào)控水務(wù)經(jīng)濟(jì)；

　　——指導(dǎo)城市防洪防汛規(guī)劃的制定與實(shí)施；

　　——引導(dǎo)水務(wù)企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)的行業(yè)發(fā)展。

　　2.2 水務(wù)企業(yè)改革建議

　　水務(wù)企業(yè)改革的總體要求是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在行政上與政府部門脫鉤，在管理上走獨(dú)立經(jīng)營(yíng)道路，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的分離，將水務(wù)企業(yè)改組為獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，逐步實(shí)現(xiàn)“以水養(yǎng)水”。考慮到與政府機(jī)構(gòu)改革步伐的協(xié)調(diào)，水務(wù)企業(yè)的改革也可分兩步進(jìn)行：

　　第一步：作為過渡方案——先改組兩個(gè)公司

　　（1）改組石家莊市污水處理有限責(zé)任公司。石家莊市的排水管網(wǎng)、泵站、污水處理廠等設(shè)施原歸屬市政公用局下屬的市政設(shè)施管理處管理。該處原是政府的職能部門，而排水及污水處理設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理應(yīng)是企業(yè)行為，這種管理體制明顯不順，必須改革。為滿足世界銀行對(duì)建設(shè)橋東污水處理廠的貸款要求，市計(jì)委于1997年批準(zhǔn)成立了石家莊市污水處理有限公司。為加強(qiáng)對(duì)排水的管理，市政府于1998年10月決定成立了獨(dú)立的排水管理處統(tǒng)管排水管道和泵站。根據(jù)UNDP技援項(xiàng)目咨詢專家的建議，1999年1月市政府決定將排水管理處的人員、資產(chǎn)和職能并入石家莊市污水處理有限公司。該公司按現(xiàn)代企業(yè)制度建立，有健全的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，公司上下分決策、管理和執(zhí)行3個(gè)層次。至此，一個(gè)與政府部門沒有隸屬關(guān)系的專門從事城市排水及污水處理的專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)管理的企業(yè)正式成立。

　　（2）對(duì)石家莊市供水公司進(jìn)行股份制改組。石家莊市供水公司自1940年成立以來一直是企業(yè)建制，但在50年代末期至80年代初的長(zhǎng)達(dá)20多年中，因是福利型企業(yè)，水價(jià)20年一貫制，企業(yè)長(zhǎng)期處于政策性虧損狀態(tài)，一直靠政府財(cái)政補(bǔ)貼過日子，企業(yè)的發(fā)展完全依靠政府投資。企業(yè)沒有自主權(quán)，也就缺乏積極性和上進(jìn)心，挖潛增效的主動(dòng)性自然也不夠。從1995年開始，特別是1997年UNDP城市水管理項(xiàng)目在該市的試點(diǎn)，市政府對(duì)供水公司提出了新的目標(biāo)，鼓勵(lì)企業(yè)盡快從政府的附庸中獨(dú)立出來，按現(xiàn)代企業(yè)制度的的管理模式，將供水公司改組轉(zhuǎn)制成股份有限公司。

　　第二步：實(shí)現(xiàn)最終方案——讓水務(wù)企業(yè)完全獨(dú)立

　　（1）由供水公司對(duì)水源、輸水、凈水、加壓、配水管網(wǎng)和用戶收費(fèi)等實(shí)行一條龍服務(wù)；

　　（2）由污水公司對(duì)排水管網(wǎng)、泵站、污水處理廠、再生水回用和排水戶收費(fèi)等實(shí)行一條龍服務(wù)；

　　（3）組建原水公司，對(duì)從水庫引水、長(zhǎng)距離輸水實(shí)行企業(yè)化管理，按出售的原水量收費(fèi)；

　　（4）探索組建原水、供水、排水和污水處理聯(lián)合（集團(tuán)）公司或城市水務(wù)（集團(tuán)）公司。

　　2.3 中介機(jī)構(gòu)改革建議

　　隨著政企、政事分開和政府職能的轉(zhuǎn)變，從政府中分離出來的職能一部分下放到企業(yè)，一部分將向事業(yè)單位轉(zhuǎn)移，但現(xiàn)行靠政府財(cái)政支持的事業(yè)單位體制也將面臨重大改革，因此，發(fā)展城市水務(wù)中介機(jī)構(gòu)，也是事業(yè)單位改革可供選擇的一條出路。

　　城市水務(wù)中介機(jī)構(gòu)的功能主要有兩條：一是作為政府機(jī)構(gòu)的參謀和助手，為政府水管理機(jī)構(gòu)行使水管理職能提供政策咨詢和技術(shù)支持；二是為城市水經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供全方位的技術(shù)服務(wù)。因此該機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)具有獨(dú)立性、專業(yè)化和權(quán)威性。

　　獨(dú)立性是對(duì)中介機(jī)構(gòu)的基本要求，它既不能依附于政府，又不能緊靠企業(yè)，而是處于第三方位置，依法獨(dú)立地開展工作；專業(yè)化是中介機(jī)構(gòu)生存的基礎(chǔ)，也是樹立其權(quán)威性的重要前提。有關(guān)水量管理、水質(zhì)監(jiān)測(cè)和水價(jià)核算等方面的技術(shù)工作都可能成為水務(wù)中介機(jī)構(gòu)發(fā)展的主要業(yè)務(wù)。

　　城市水務(wù)中介機(jī)構(gòu)的組建可以有兩條途徑：一是將原來的從事水務(wù)的科研、規(guī)劃設(shè)計(jì)院所與政府部門脫鉤，直接轉(zhuǎn)制成中介機(jī)構(gòu)；另一條途徑是根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要組建新的中介機(jī)構(gòu)，如發(fā)展戰(zhàn)略，投資策劃和專業(yè)技術(shù)等咨詢公司。

　　3 改革策略與風(fēng)險(xiǎn)

　　3.1 推行改革的策略

　　· 將改革建議細(xì)化成改革方案，報(bào)經(jīng)市政府和市人大審查通過后，由市政府授權(quán)有關(guān)部門（機(jī)構(gòu)）組織實(shí)施。

　　· 在改革方案實(shí)施前，要做好廣泛的輿論宣傳工作，強(qiáng)化公眾意識(shí)，最大程度地爭(zhēng)取公眾的理解、支持和參與。

　　· 改革方案實(shí)施時(shí)，應(yīng)遵循先易后難的原則，對(duì)某些機(jī)構(gòu)的職能，采取先弱化，后撤消的方式，使水管理職能逐步地集中。

　　3.2 改革實(shí)施步驟

　　機(jī)構(gòu)體制改革實(shí)施步驟如框圖所示。

　　3.3 改革風(fēng)險(xiǎn)分析

　　· 中央政府及各部委的政府機(jī)構(gòu)改革完成后，為地方省、市級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，有利于市級(jí)水管理機(jī)構(gòu)的改革和職能的調(diào)整。因此，政府機(jī)構(gòu)改革的風(fēng)險(xiǎn)不大，但要徹底改變長(zhǎng)期形成的“多龍管水”的局面尚需一個(gè)較長(zhǎng)的過渡期，但也不排除在實(shí)際改革中提前實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo)的可能性。

　　· 長(zhǎng)期以來作為公用事業(yè)的水務(wù)企業(yè)的干部職工享受了較多的福利待遇，改革可能影響到部分人的切身利益。因此，水務(wù)企業(yè)改革面臨的壓力較大，風(fēng)險(xiǎn)屬于中等，改革的順利與否在很大程度上取決于兩個(gè)因素：一是政府機(jī)構(gòu)改革的順利程度；二是水價(jià)調(diào)整能否及時(shí)到位。

　　· 風(fēng)險(xiǎn)較小。因?yàn)樵S多科研事業(yè)單位早在幾年前就已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)參與了競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)改革已有一定的思想準(zhǔn)備和心理承受能力。但中央各部委直屬的科研事業(yè)單位的改革進(jìn)程將對(duì)市級(jí)相關(guān)機(jī)構(gòu)的改革產(chǎn)生直接影響。

　　[致謝]  本報(bào)告是在UNDP技援項(xiàng)目“21世紀(jì)中國(guó)城市水管理”有關(guān)咨詢報(bào)告的基礎(chǔ)上改寫而成的，許多專家和石家莊市的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都對(duì)咨詢報(bào)告提供過建議，在此一并鳴謝。