經濟增長的資源環境代價過大

　　我國經濟快速發展，但資源環境代價過大。環境資源問題已經成為我國實現可持續發展的主要制約因素之一。
　　改革開放以來，我國經濟建設取得巨大成就。國家統計局的數據表明:1978年~2006年，中國國內生產總值年均增長9.67％，遠高于同期世界經濟3.3％左右的年均增長速度。今年上半年國內生產總值比去年同期增長11.5％。經過多年的發展，我國的綜合國力大大增強，到2006年國內生產總值已經超過21萬億元，經濟總量躍居世界第4位，國家財力空前提升，人民生活顯著改善，國際地位顯著提高。但正如胡錦濤同志在十七大報告中所指出的，我國“經濟增長的資源環境代價過大”，環境污染和生態破壞的問題比較嚴重。
　　目前，全國70％的江河水系受到污染，3億農民無法喝到安全的飲用水，工業固體廢物產生量達到10年前的兩倍，1/5的城市空氣污染嚴重，1/3的國土面積受到酸雨影響。全國水土流失面積超過國土面積的1/3，沙化土地面積接近國土面積的1/5，90％以上的天然草原退化，生物多樣性減少。環境資源問題已經成為我國實現可持續發展的主要制約因素之一。

　　環境質量沒有得到顯著改善

　　我國為保護環境已經采取了一系列重大措施，但環境污染卻在日趨加重，這必須引起我們的高度重視和思考。
　　(一)改革開放以來我國在政策法律等方面采取的措施
　　將環境保護確立為基本國策。我國在上世紀80年代就將環境保護確立為基本國策。多年來，每年“兩會”期間黨中央都召開人口資源環境工作座談會，專門部署環境資源的保護問題。
　　國家制定了一系列保護環境的法律和法規。在環境保護方面，全國人大常委會先后制定了9部法律。包括:環境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法、固體廢物污染環境防治法、環境噪聲污染環境防治法、海洋環境保護法、放射性污染防治法、清潔生產促進法。特別值得重視的是，全國人大常委會于2002年制定了環境影響評價法，自2003年9月1日起實施。生態保護方面，全國人大常委會先后制定了森林法、草原法、漁業法、野生動物保護法、水法、水土保持法等。在節約和保護能源資源方面，全國人大常委會先后制定了節約能源法、礦產資源法、煤炭法、可再生能源法等。
　　國務院制定了一系列環境資源保護的行政法規；國務院有關部門制定了大量環境資源保護的規章；各地方制定了一大批配套的地方性法規和政府規章。
　　在環境執法方面采取了一系列重大行動和措施。例如，2005年~2007年，連續3年開展整治違法排污企業保障公民健康環保專項行動，全國共出動執法人員167萬人次，檢查企業72萬多家，依法查處7.5萬多起環境違法案件，取締關閉違法排污企業1.6萬家，對1萬多個環境污染問題單位實行掛牌督辦；檢查工業園區1900多個、園區企業近3萬家，查處違法企業4000多家。國家還開展了礦山生態環境保護和海洋環境保護專項執法檢查，依法處理多起違法行為。
　　2006年2月20日，國務院有關部門聯合發布了《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，加大了對國家公職人員環保不作為、亂作為的懲治力度，建立起環境保護行政執法責任制度。
　　“十五”期間，全國關閉取締了近4萬個(條)污染嚴重的企業或生產線，集中整頓了化工等8個重污染行業，全國單位工業產值化學需氧量排放量下降了近50％。
全國人大常委會強化了環境法律實施情況的監督檢查。十屆全國人大以來，全國人大常委會先后開展了對固體廢物污染環境防治法、水污染防治法、土地管理法等法律的執法檢查，開展了環境保護法律的跟蹤檢查，今年還開展了遼河、淮河流域水污染防治的執法檢查。通過這些監督檢查，有力督促了政府及有關部門依法做好環境資源保護工作。
　　(二)我國雖然采取了措施，但環境質量并沒有得到顯著改善
　　我國“十五”規劃確定的發展目標，絕大多數完成情況良好，但污染治理的目標沒有完成。二氧化硫(SO₂)排放和化學需氧量(COD)指標，分別反映大氣和水環境的質量。2005年全國SO₂排放總量為2549萬噸，超過總量控制目標(1800萬噸)749萬噸；比2000年(1995萬噸)增加了約27％。2005年全國COD排放總量1413萬噸，與“十五”提出的1300萬噸的總量控制目標相差113萬噸，僅比2000年(1445萬噸)減少了2％。
　　按照“十一五”規劃，在2010年，全國SO₂、COD要比“十五”期末分別降低10％。這意味著這兩個指標必須在“十一五”期間平均每年下降2％。然而，從“十一五”開局之年2006年看，上述兩項環保指標與要求差距很大。2006年全國及地方國民經濟和社會發展統計公報顯示，全年全國COD排放總量1431萬噸，比上年增長1.2％；SO₂排放總量2594萬噸，比上年增長1.8％?，F在雖然將考核改為“5年算總賬”，但減排壓力更大。
　　更重要的是，雖然一些地方強調削減了大量的污染物、關閉了大批高污染的企業，以此表明本地治污取得重大成就，但人民群眾的感受卻大不一樣。在一些地方，河流湖泊更臟了，空氣污染更重了，固體廢物更多了，生態環境更差了。
因此，環境保護措施不斷出臺但環境污染日趨加重的問題，必須引起我們的高度重視和思考。

　　治污效果為何不夠明顯

　　除產業結構調整力度不大、政府環保投入不足等原因之外，我國現行的環境影響評價制度存在相當大的制度缺陷是重要原因。
　　全國人大環資委有關機構前一階段組織專家進行研究分析，發現污染加重有諸多原因。比如，經濟增長速度過快，產業結構調整力度不大，政府環保投入不足，環境經濟政策不夠合理以及執法不嚴、違法不究問題在一些地方嚴重存在等。以上的分析都是正確的。但我個人認為，還有一條重要原因沒有引起有關方面的足夠重視。這個原因是什么呢？這就是我國現行的環境影響評價制度還存在相當大的制度缺陷。
　　首先，從項目環評制度看。目前的項目環評，一般是在中介機構做出環評報告后，由環保部門進行審批。這個制度存在一個隱患，就是受體制約束，一旦上級黨政領導對環保部門進行不適當的干預，環保部門的負責人很難頂住，所以在一些地方出現了“站得住的頂不住，頂得住的站不住”的現象，環保部門對項目的審批很難發揮法律規定的“一票否決”作用。從一些地方的統計看來，那里環評執行率很高，但環境污染、生態破壞的問題卻十分嚴重。這說明，環評制度在一些地方形同虛設，阻擋不住污染項目的新建、改建和擴建。
　　其次，從規劃環評制度看。目前環評法所界定的“規劃”，并不包括國民經濟和社會發展規劃，這是存在環境隱患的又一個原因。我們知道，在我國所有的規劃中，對國民經濟和社會發展具有最深遠、最重大影響的，就是國民經濟和社會發展規劃。這個規劃每5年制定一次，它的制定和實施，不僅對國民經濟和社會發展產生重大影響，同時對環境產生重大影響。如果我們不對這個帶有宏觀性、根本性的規劃進行環評，而只對那些范圍較窄、影響較小的規劃進行環評，無疑是“抓了芝麻，丟了西瓜”。
　　第三，我國至今沒有建立起對法規進行環評的制度，這是我國環境問題日趨嚴重的深層次原因。
　　我們知道，黨的十一屆三中全會以來，我國十分重視立法工作，制定了一大批法律、法規、規章等規范性文件。(以下簡稱為法規)。這些法規的制定，從根本上改變了我國長期存在的無法可依的局面，依法治國已經成為國家基本方略，依法行政已經成為政府工作的基本原則。胡錦濤同志在黨的十七大報告中強調要進一步加強法制建設，進一步推進依法治國的進程，這就意味著，為了更好地治理國家，今后我國還將制定更多的法規。
　　法規的制定和實施，深刻地改變了我國的經濟和社會生活，同時對環境問題已經產生并將繼續產生極為重大的影響。這些法規包括:促進經濟增長的法律、規范資源開發利用的法律、推進對外貿易活動的法律等。與此同時，國務院也制定了一系列決定、指示、通知等規范性文件，例如關于促進西部大開發的決定、推進城市化建設的決定、大力發展鄉鎮企業的決定等。
　　上述法規等文件，如果在制定之時，就能夠對其實施后可能產生的環境影響進行認真評價，并規定相應的對策措施，就可以有效防止污染和生態破壞。但實際情況是，許多法規在制定過程中，有關部門并沒有對其可能產生的環境影響進行評估，甚至就沒有考慮過環境影響問題。因此，有的法規出臺并實施后，就不可避免地對環境造成了不利影響。其中的教訓是十分深刻的。因此，適時開展對法規的環境影響評價，應當引起決策機構的高度重視。
　　第四，政策環評的提法不準確，建議今后不要使用政策環評的提法。
長期以來，許多環境政策專家建議建立政策環評制度。我不贊成使用政策環評一詞，因為政策環評的提法不符合我國的實際情況，還容易產生負面影響。政策環評一詞系從國外引進。國外的政策環評，所指的政策一般就是國家的政策，其表現形式就是法律法規。而我們一些專家從國外引進戰略環評制度時，卻對我國的國情考慮不足，翻譯引進了“政策環評”這個提法，卻忽略了“對法律法規進行環境影響評價”這個實質。因此，我國開展的戰略環評中，不宜提政策環評，而應開展法規環評和規劃環評。法規環評和規劃環評，組成了戰略環評的基本內容。

　　如何全面推進環評工作

　　建議從完善項目環評制度，推行專家評審制；完善規劃環評制度；將對法規的環評納入環評范圍3個方面著手。
　　(一)完善項目環評制度，推行專家評審制
　　在對項目的環評進行審批的問題上，建議建立由專家委員會進行評審的制度。在這個制度下，在中介單位對項目進行環評并提出環評文件之后，應由?！〖椅瘑T會來評審建設項目是否符合環境保護法律制度的規范要求。
　　關于專家評審機構的設置，我們可以從仲裁制度中得到啟發。仲裁機構在仲裁案件時，由社會上的知名專家組成仲裁庭，對案件進行獨立審理并做出獨立的裁決。有關行政主管部門只是給仲裁委員會的仲裁活動提供服務和保障，并不干預具體的案件審理過程。仲裁庭對案件的審理和裁決負全部責任，由仲裁法和仲裁規則規范仲裁員的辦案工作，這樣就保證了仲裁庭能夠在尊重事實、依法審理的基礎上，對案件做出公正的裁決。
　　(二)完善規劃環評制度
　　盡快制定調整規劃環評行為的行政法規。應在環境影響評價法的基礎上，依據環境影響評價法和實際工作需要，由國務院盡快出臺規劃環評條例，界定指導性規劃和非指導性規劃的范圍，明確實施規劃環評的權限和程序，將法律確定的規劃環評制度具體化，使之具有可操作性。
　　研究擴大規劃環評范圍。建議適時修改現行環境影響評價法，將國民經濟和社會發展規劃納入規劃環評的調整范圍。爭取在編制下一個國民經濟和社會發展規劃(即“十二五”規劃)時，就對其可能產生的環境影響進行評價，以及時有效地采取預防和應對的措施。
　　(三)應逐步將對法規的環評納入環評范圍
　　對法規進行環評，在我國國內已有先例。例如，上世紀90年代，江蘇省委、省政府就明確規定，各部門起草規范性文件，都應當進行環境影響評價，并在實踐中總結出一些寶貴的經驗。其他一些地區也做了很多有益的探索。
　　國際社會的經驗。一些發達國家為了從根本上遏制法規出臺后對環境可能造成的不良影響，很早就開展了戰略環評。這里的戰略環評，評價的對象除包括規劃外，法規也占有重要地位。以美國、歐盟、俄羅斯、芬蘭為例。
　　1969年，美國制定了《國家環境政策法》(簡稱NEPA)，首次規定了環境影響評價(EIA)制度，同時，NEPA被作為“保護環境的國家基本章程?！盢EPA規定，凡是聯邦政府的立法建議或其他對人類環境有重大影響的聯邦行動，都必須對其進行環境影響評價。即是說，由聯邦政府行政機關向國會提出的議案、立法建議、申請批準的條約，以及由聯邦政府資助或批準的工程項目，制定的政策、規章、計劃和行動方案，都必須對其進行環境影響評價。誰提出立法議案、規章、政策、計劃或項目，誰就要進行環境影響評價。該環境影響評價報告無需經過環境保護管理部門批準，但必須經過他們審核或提出修改建議，最后由批準該議案、規章、政策、計劃或項目的行政機關來批準環境影響評價報告?！皩θ祟惌h境有重大影響”有兩個分析基礎評判標準:背景和強度。背景，指社會整體、受影響地區、受影響的利益主體和行為地點等。強度，指對環境影響的嚴重程度。這里的“行動”包括新的正在進行的行動和按照法律規定應當進行但尚未進行的法律行為。
　　歐盟1996年提出《特定規劃和計劃環境評價指令》的議案，要求成員國在批準或采納一項規劃和計劃之前應對其潛在的環境影響進行充分的分析、論證和評價，并提交公眾審議，而且該指令對哪些規劃和計劃應當進行評價以及評價的內容和程序都做了規定。
　　俄羅斯的戰略環評別具特色。在俄羅斯，有一個“生態鑒定”制度，它在某些方面類似于其他國家的環境影響評價，但又比環境影響評價更有強制性和影響力。生態鑒定的基本任務有二:“一是通過對擬議進行的經濟活動和其他活動的有關材料(方案、計劃、規劃、綱要、草案等)的審查和評價，查明或判定該擬議進行的活動是否符合俄聯邦生態立法所規定的生態要求；二是在查明擬議進行的活動是否符合生態要求的前提下，做出是否可以準許該活動予以實施的結論。”《俄羅斯聯邦生態鑒定法》將生態鑒定的對象也規定得十分廣泛，其實施可能對自然環境造成不良影響的俄羅斯聯邦各種規范和非規范性法律草案，須經俄羅斯聯邦國家權力機關核準的作為預測俄羅斯聯邦生產力發展和布局依據的各種材料，如各種綜合性和專項聯邦社會經濟規劃草案、科學技術規劃草案和其他聯邦性規劃草案、各種自由經濟區發展總平面圖方案、國民經濟各部門發展規劃草案、生產力配置總規劃方案、聯邦投資計劃草案、聯邦環境保護綜合規劃方案草案、各種國際條約草案、自然資源的保護和利用規劃方案、由聯邦政府發放許可證的依據性材料、將林地變為非林地的依據性材料等，都必須進行生態鑒定(第11－12條)。
　　芬蘭1994年頒布的《環境影響評價程序法》雖然主要適用于對環境有顯著不利影響的建設項目，但對某些政府部門的計劃、規劃和法規也要求進行環境影響評價。
　　更重要的是，最近召開的黨的十七大，黨中央在解決環境問題上進行了新的戰略部署。黨的十七大要求:要“堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設資源節約型、環境友好型社會，實現速度和結構質量效益相統一、經濟發展與人口資源環境相協調，使人民在良好生態環境中生產生活，實現經濟社會永續發展?！币敖ㄔO生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善。生態文明觀念在全社會牢固樹立?！庇纱丝梢?，黨和國家為了解決環境問題，目標上更加明確，措施上更加堅決，從各地的情況看，廣大人民群眾的環境意識大為提高，對解決環境污染和生態破壞問題具有強烈的愿望和要求。
　　如果我國在完善項目環評、規劃環評制度的基礎上，適時開展對法規的環評，必將有助于從根本上防止法規實施后對環境造成的不良影響，從而保證法規的制定和實施朝著有利于環境和資源保護的方向發揮作用，從而使法規真正成為可持續發展的重要保障。
　　總之，在黨的十七大精神指引下，通過改革項目環評制度、完善規劃環評制度，適時開展法規環評制度，并通過立法加以規范，必將大大促進環境與發展的綜合決策，促進環境與發展的雙贏，從而為全面貫徹科學發展觀，建設生態文明，實現全面建設小康社會的目標做出應有的貢獻。

(作者系全國人大環資委法案室主任)