中國的環(huán)境管理思想必須適應市場經濟體制
李仕林

　　思當前的城市環(huán)境基礎設施市場化改革的時候，不得不觸及更基礎的中國的環(huán)境管理思想。
　　上世紀90年代初期，幾乎在中國明確宣布建立社會主義市場經濟體制的同時，中國環(huán)保界也提出了一個影響深遠的思想，叫做“經濟靠市場，環(huán)保靠政府”。這個口號之于環(huán)保界，幾乎猶如“市場經濟”之于中國一樣響亮。這個口號對整個中國環(huán)保界有著巨大的影響力，形成了中國環(huán)保工作長時間的思維模式，其作用一直延續(xù)到今天。中國目前的環(huán)境基礎設施市場化，正是在這種管理思想指導下進行的。市場化改革中的種種問題，都與這個管理思想相關。思之再三，感到很有必要對其正確性進行再認識。
　　“經濟靠市場，環(huán)保靠政府”，是中國進入市場經濟以后環(huán)保領域最重要的管理思想。它在分析了市場經濟與環(huán)境保護的關系以后，認為市場經濟不利于環(huán)境保護，因此必須建立以政府直接控制為主、市場手段為輔的環(huán)境管理模式。
　　社會主義市場經濟如何搞，存在探索；社會主義市場經濟體制下的環(huán)保工作如何搞，更需要探索。但是從“九五”到“十五”環(huán)保計劃的實施情況看，“經濟靠市場，環(huán)保靠政府”的管理思想是值得反思的。筆者從以下幾方面進行了探討，希望能引起興趣，將探討繼續(xù)下去。

一、市場經濟天然不利于環(huán)境保護，在理論上是說不通的。

　　 這個論斷的本意是，市場經濟的本質是追逐利潤，以企業(yè)利益最大化為目的，而環(huán)境保護是社會公益性事業(yè)，因此市場經濟是不利于環(huán)境保護的。社會主義計劃經濟體制是以人民的最大利益為目的的，因而計劃經濟體制與環(huán)境保護是相容的。在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌時，必須頭腦清醒。
　　關于計劃經濟體制與市場經濟體制誰更能代表中國人民的根本利益，事實已經做出回答，人民也早有共識，不需贅言。現在需要研究的是市場經濟是否與環(huán)境保護天生就是對立的。
　　其實這是從一種過時的概念出發(fā)產生的論斷。這個概念將市場經濟劃為資本主義，計劃經濟劃為社會主義，它已經由1992年小平同志的南巡講話糾正了。
　　中國的環(huán)境保護剛剛走過30年歷程。剛開始時，我們被告知，環(huán)境污染是資本主義的產物，社會主義的中國永遠不會產生資本主義國家那樣的污染。那時候我們理解的社會主義，其實就是計劃經濟體制。但這個論斷被越來越多的事實推翻了。那時候，環(huán)保部門對污染企業(yè)比現在更束手無策。因為所有企業(yè)都是“全民”的，處罰企業(yè)無異于處罰政府。在計劃經濟體制下，我們同樣看到了嚴重的環(huán)境問題，只不過由于生產力低下，連溫飽都不能完全解決，哪里顧得上環(huán)保？經濟決策者即便有再好的主觀愿望，環(huán)保遠不象中國實行市場經濟體制的今天那樣重要。
　　在世界上還沒有計劃經濟體制搞好環(huán)境保護的成功例子。前蘇聯口頭上很重視環(huán)境保護，認為這是由社會主義生產本質決定的。但實際上前蘇聯環(huán)保方面眾多的方針、政策、法規(guī)、標準，看起來好看，實際上完全流于形式。在計劃經濟時期，中國在環(huán)境保護方面從來沒有采取過類似于“九五”、“十五”這樣的行動。因此，說計劃經濟體制是天然保護環(huán)境的，只是一個主觀主義的概念，并沒有任何事實根據。人類的環(huán)境問題是由于生產力發(fā)展帶來的，同經濟體制無關。只不過，市場經濟能夠更快地發(fā)展生產力，它產生環(huán)境問題的速度更快。不論從政府與企業(yè)的相對位置來看，或者從全社會搞好環(huán)境保護的經濟力量來看，現在的市場經濟體制都遠勝于過去的計劃經濟時代。因此，“市場經濟不利于環(huán)境保護”的論斷，在理論上完全站不住腳。筆者認為，這其實是計劃經濟的一種慣性思維。

二、“環(huán)保靠政府”的管理思想是對市場化改革的嚴重束縛。

　　 在中國環(huán)境保護30年歷程中，前20余年實行的是“將管理放在首位”的總思路。即以行政手段為主（輔以司法手段），達到減少和控制污染發(fā)展的目的。由于中國總體經濟實力的限制，需要大量資金投入的工程技術手段，還沒有成為保護環(huán)境的主力手段。大規(guī)模投入與管理并重是從1996～2000年的“九五”計劃開始的。在“環(huán)保靠政府”思想的指導下，為了達到國家直接控制的目的，“九五”計劃基本沒有考慮市場投入問題。著名的“三河三湖二區(qū)一市”，即“3321工程”，就是在此前后啟動的。但執(zhí)行結果，“九五”計劃中20%的資金落空了。即“九五”環(huán)保計劃欠了污染治理的債。
　　據權威研究，環(huán)境保護投入占到GDP總量的1.5%左右，是污染發(fā)展向污染控制的轉折點。“九五”環(huán)保計劃的相應比例是1.3%，由于欠債20%，實際投入僅為GDP的1%。在“九五”環(huán)保計劃執(zhí)行的同時，整個中國的經濟體制正在快速地向市場經濟轉變。
　　“十五”環(huán)保計劃開始考慮，在堅持“政府主導”、國家直接控制的同時，引入市場機制籌集資金，彌補政府資金的不足。在此期間，出臺了污水收費政策，以及一系列促進城市環(huán)境基礎設施市場化、產業(yè)化的政策措施。
　　但從“經濟靠市場，環(huán)保靠政府”這一指導思想提出的方式就可以看出，它主張經濟與市場緊密聯系，而環(huán)保則只能同政府緊密聯系，其內涵是排斥環(huán)保與市場的關系的。它堅持國家直接控制、政府主導下的市場化。這樣的“市場化”強調政府是資源配置的主體，這與黨中央一貫強調的讓市場成為資源配置的主體是相反的。例如，它把提供城市污水處理服務，不是看成市場的職能，而是看成政府的責任。當政府資金能力有限時，它允許用市場方式籌集資金，但這種籌集只是對政府能力的補充，而不能代替政府的主角地位。一句話，它不允許改變投資體制。它雖然認為排污者應當為污水處理服務付費，但這個費不應該付給污水處理企業(yè)，而應該付給政府。因此，它出臺的污水處理費是行政事業(yè)性收費，而不是市場性的服務費用。因此，目前出臺的污水和垃圾處理收費政策，并不是市場手段，而是計劃手段的延伸。
　　由于不存在市場化的服務費用，污水處理企業(yè)同排污者之間“買賣”雙方的市場關系就建立不起來。他們只有同政府的關系：排污者向政府交費；污水處理公司就項目、費用等一系列問題同政府展開談判。因此，不論怎樣擴大環(huán)保籌資渠道，不論怎樣發(fā)揮“市場機制”，需求方都是政府，投資人、融資人都是向政府提供資金需求。
　　如今這種關系被稱作“市場關系”，逐漸擴展的過程被稱作市場化。在這種模式下，BOT成為當然的首選。BOT被宣傳到了離譜的程度。中國的公眾幾乎以為BOT就是市場化，市場化就是BOT。其實，它既不是國外市場化改革的事實，也不符合中國的國情，更不符合十六屆三中全會的決定。僅僅幾年，用BOT代替市場化已經開始顯現出大量的問題。如果市場化改革的總體指導思想不改變，問題會更多，更嚴重。這就不難理解，為什么市場化搞到今天，主要由BOT打主力？為什么沒有形成“誰投資、誰擁有、誰受益”的多元化投資格局？為什么沒有出現不找政府要錢、不同政府侃價、不同政府進行一對一談判的市場主體？為什么政府總是忙著招商引資，而沒興趣去管理市場？為什么投資體制改革演變成了“投融資體制改革”，而所謂“投融資體制改革”卻缺了投資體制改革的內容，變成了單一的融資問題研究？
　　與此相關聯的是對“社會公益”的不正確理解。
　　“環(huán)保靠政府”的管理思想，堅持政府直接控制環(huán)保的另一個重要理由，是認為環(huán)保是社會公益性事業(yè)。社會公益事業(yè)只有直接控制在政府手中，才能保證其社會公益性質。市場是追逐利潤的，它是不能保證其社會公益性質的。在這種思想指導下，形成了一些判斷是否公益的社會標準。假如有兩個污水處理場，一個由事業(yè)單位管理，財政撥款，負成本運營，另一個是民營企業(yè)，自負盈虧，盈利運營。人們通常會認為，前者是公益的，后者是不公益的。人們一般還認為，凡免費的，則是公益的，付費的，則不是公益的。
　　如果用“三個代表”的思想檢驗一下，上述觀念的謬誤是很明顯的。所謂“公益”，應該是指，從根本上說是否有利于公眾利益，也就是是否符合人們群眾的根本利益。政府向公眾提供的任何設施與服務，只要是需要花費的，不論其花費的方式、渠道如何，都不會是天上掉下來的，都是人民群眾付賬的。公眾付賬最少的方式，才是真正公益的。拿前面講的兩個污水處理場來說，事業(yè)單位管理的污水處理場通常是低效率的、虧本的，看起來不需要老百姓直接掏錢，但財政的錢也是老百姓的錢，財政多掏錢，就是損害老百姓的利益，它應該是不公益的。相反，民營的污水處理場，如果政府管理有方，使它在既盈利又非暴利條件下經營，它的成本低于國有事業(yè)單位，老百姓掏的錢實際上低于事業(yè)單位的污水處理場，它難道不比事業(yè)單位更公益嗎？在這里，國有事業(yè)單位損失的效率，一部分用來降低老百姓掏的錢，另一部分成為民營企業(yè)的利潤。這種“雙贏”的事，為什么就不能算公益呢？其實，只要創(chuàng)造充分而有秩序的競爭環(huán)境，國有事業(yè)變國有企業(yè)，國有企業(yè)通過競爭，同樣可以大大提高投資效率和經營效率。反之，如果不能創(chuàng)造出一種充分而有秩序競爭的制度環(huán)境，不論怎樣強調“保本微利”原則，在實際生活中，它僅僅只是一種主觀愿望而已。
　　“十五”環(huán)保計劃還剩下一年多時間，從現在的情況看，“三河三湖”計劃已經肯定完不成了，整個“十五”環(huán)保計劃也幾乎可以肯定完不成。至于“十五”環(huán)保計劃的欠債比例會有多大，會不會比“九五”計劃好一些，現在還說不好。筆者估計，可能比“九五”好不到哪里去。“十五”環(huán)保計劃，環(huán)境投入占GDP的比例同“九五”一樣，也是1.3%，如果計劃完不成，實際投入將低于此數。從投資角度看（當然不能只從這一個角度），中國的環(huán)境污染實際上還得不到控制。那么，黨中央提出的“全面、協調、可持續(xù)”的科學發(fā)展觀，在環(huán)境保護領域就沒有落實。
市場投入總量之所以沒有達到市場化的預期目的，正是“國家直接控制”和“政府主導”的管理思想造成的。它不是按照市場規(guī)律，讓政府退出投資主體、退出對市場的干預，而是恰恰相反。 市場化最重要的問題之一是放開市場，鼓勵多元化投資進入市場，形成多元投資主體。但這種管理思想卻把投資體制改革放到次要位置，把政府融資擺在了首位。在眾多政策措施中，新的投資體制如何建立，幾乎沒有看到認真的表述，到處充斥著的都是融資策略。似乎市場化要解決的不是投資體制問題，而是融資“體制”問題。順便提及一點，中國現在到處都是大規(guī)模的融資。筆者不懂金融，在金融問題上沒有什么發(fā)言權。但是近兩年，規(guī)模過大的融資造成了中國經濟生活中的許多突出問題，這卻是不爭的事實。融資只應是投資體制改革的輔助手段，而不應將其顛倒。
　　所謂國家“直接控制”，就是希望把將來建成的大部分（甚至全部）產權掌握在各級政府手里。以為只有這樣，才有環(huán)境安全，才符合社會主義的原則。在城市公用事業(yè)領域，在電信、電力、民航等壟斷行業(yè)，其改革可能都有類似問題存在。這再一次讓人們思考：究竟什么是社會主義原則？我們一直堅持的究竟是不是社會主義原則？在非公共物品的生產和服務領域，這個原則已經很清楚了。但在公共領域，這條界限究竟劃在哪里？有人已經劃了一條界限，劃得對不對？這些問題突不破，壟斷行業(yè)和城市公用事業(yè)領域的市場化改革，很難深入。按照“三個有利于”，這些所謂的原則都是束縛壟斷行業(yè)和城市公用事業(yè)生產力進一步發(fā)展的桎梏，是計劃經濟觀念的殘留。
　　在這個口號提出以前的二十年，中國的整個環(huán)境管理系統(tǒng)早已習慣計劃經濟體制對環(huán)境保護的管理方式。雖然當時也有一些從別的國家學來的經濟手段，例如排污收費、罰款等等，但變成中國的制度設計后都與市場經濟無關。這個口號的提出，只不過提醒人們，進入市場經濟時代以后，思維模式和工作方式都不能變。
　　當時的環(huán)保界也在對市場經濟與環(huán)保工作的關系進行研究。但全部研究都集中在市場體制對經濟帶來的變化，和環(huán)保管理難度的變化，很少研究如何利用市場機制推動環(huán)境問題的解決，完全不懷疑“環(huán)保靠政府”的思想體系。所以，整個環(huán)保界在市場化問題上長期“缺課”。

三、建立適應社會主義市場經濟體制的新的環(huán)境管理思想。

　　 政府具有保護環(huán)境的主要責任，這是從來就沒有任何爭議的。但政府通過什么方式去實現這個職能，卻存在完全不同的回答。“環(huán)保靠政府”，應該屬于計劃經濟管理思想在今天的延續(xù)。
　　就在十余年前，在中國剛剛跨入建立社會主義市場經濟體制的時候，就有人提出：“環(huán)保也要靠市場”。這本來是一個正確的命題。但“環(huán)保靠政府”的管理思想就是針對這個命題而出臺的。它明確而堅定地反對“環(huán)保也要靠市場”這個在中國剛剛出現的“思想苗頭”。十多年以后，環(huán)保界從實踐中深切體會到市場機制對推進環(huán)保事業(yè)的重要性，在2004年全國重點流域水污染防治現場會上，安徽和山東省再次提出“環(huán)保既要靠政府，更要靠市場”。但這種思想在中國至今仍然不占主導地位。
　　思想是管體制的。有什么樣的思想體系，就有什么樣的體制和機制。中國的市場經濟體制改革從一般商品領域深入到公共物品領域，我們發(fā)現，思想體系的突破仍然領先于體制和機制的改革。
　　中國和平崛起的首要問題仍然是發(fā)展經濟。科學發(fā)展觀需要解決的重要問題之一，是中國的環(huán)境保護必須與經濟發(fā)展同步。從污染嚴重、生態(tài)破壞到污染治理、恢復良好生態(tài)的大的樣板（城市、流域），中國至今還沒有。當然，中國至今也沒有出現過英、日、美歷史上曾經有過的公害事件。國內外對中國環(huán)境狀況比較一致的看法，是中國仍然處于環(huán)境與生態(tài)問題十分嚴重的時期。這說明同步發(fā)展的問題在實踐上并沒有解決，“先污染，后治理”的危險性依然是存在的。
　　這些問題不能僅僅歸結成被管理對象的問題。如果被管理對象的行為普遍“失控”，則是管理的體制和機制有問題，進一步則涉及到管理的思想體系。在中國走向社會主義市場經濟以后，我們應當重新審視政府、環(huán)保、市場三者之間的關系。

參考資料
①《中國環(huán)境報》2004.5.10頭版
②中國環(huán)境保護“九五”計劃
③中國環(huán)境保護“十五”計劃
④《中國環(huán)境報》2004.5.18第三版
⑤《中國環(huán)境報》2004.3.30第三版
⑥國家環(huán)境保護總局環(huán)境與經濟政策研究中心，我國城市環(huán)境基礎設施建設與運營市場化問題調研報告。《中國環(huán)境報》2003.1.29～2003.3.14第三版