特許經營已經成為目前中國城市水業市場化改革最主要的形式。但是特許經營制度在城市供水的實際應用中面臨著一些適應性的困惑，因此產生了對特許經營是否適合目前中國城市供水行業的實際情況的懷疑，進而對供水行業的市場化改革方向提出質疑。本文對此專門進行了分析和討論。

一、市政公用事業的屬性

　　在目前中國的政策體系中，供水行業是市政公用事業的重要組成部分。這一性質體現即在《城鎮供水條例》中，城市人民政府是負責城市供水管理和實施的主體；也體現在《市政公用事業特許經營辦法》等政府文件和規章中，城市供水是市政公用事業中排在第一位推行特許經營制度的領域。

　　因此，城市供水行業從目前的政策和法律體系，定性在市政公用設施。從產業的角度出發，我們可以分析供水行業很多特點，包括公共性、商品性、必需品性等。這里需要強調的是與特許經營制度密切相關的市政公用事業的一個性質，就是市政屬性。

　　很多具有公共產品屬性的行業，如電力、電信等，并不屬于市政設施。市政設施有一個共同的特點，就是它的投資主體、建設主體、運營主體、責任主體，都是城市人民政府，這點和其它公用設施有區別。電信和電力是國家網絡形式，國家對它的改革原則是通過拆分，引入競爭，進行的是中央層次的產權組合。

　　城市供水作為市政設施，中央政府在80年代已經把其基本的責任和權利下發到城市人民政府，一系列的責任都集中在城市。比如，城市財政對自來水的長期投資，人員和管理關系，都是市屬的管理體系。因此，市政設施是城市政府的責任體系的一個環節。傳統體制之下，政府需要向消費者、向公眾提供服務，自來水公司是事業單位的經營性質，盈利了政府拿走，虧損了政府補貼。這就是城市供水行業從市政公用事業開始進行市場化改革的起點。

二、城市供水改革的產業特點

　　供水行業有一個不同于污水處理行業產業特點，污水處理行業的建設起步晚，許多城市原來沒有污水處理單位，一些城市有污水處理廠，也基本以事業單位形式存在；而供水公司已經以國有企業形式長期存在和經營，許多城市的供水公司已經完成改制，企業制度初步確立，變成了名義上的企業。自來水公司已經建立了長期、穩定的經營和服務關系，這種關系維系了很長時間。同時供水行業存在的一些問題也比較突出，如人員臃腫、效率低下，這些問題客觀存在。

　　另外，1998發布的《供水價格管理辦法》促進下的主輔分離在供水行業取得較大進展。90年代末開始，部分城市在引資動機下，“倩女先嫁”成為許多城市的通行做法，促使許多城市先后嘗試了自來水廠的BOT、部分業務分割上市、供水公司局部合資等多種改革形式，有一部分優良的資產已經“賣”出去了。

　　2002年以后，很多城市進一步開始了產權改革，部分城市已經進行或正在進行產權多元化改革。社會資本開始以產權形式進入供水行業的主業，以水價體系為代表的政府與企業的新型關系遠未理順。

三、夾縫中生存的供水公司

　　水行業改革的政策體系包括四個方面：起始于80年代的對外開放政策，起始于90末期的價格改革政策，起始于2002年的特許經營制度的建立，以及起始于2003年的以國資委為主導的產權改革政策。

　　從這四個政策看來，中國已經基本建立了一套支撐城市水業改革的政策體系，但是在在四個政策中都存在一些“硬傷”。在對外開放政策實施中，很多地方都嚴重的存在盲目引資成分，為開放而開放，忽略了城市水業的固有特性；價格政策方面，在政企不分的行業背景下，價格改革政策在執行中，價格改格實際是圍繞政府財政進行的，價格調整的受益主體幾乎限于人民政府，少有惠及企業，很難找到企業的合理成本和合理受益原則得到很好實現的案例；特許經營制度無疑是適合城市水業特點的政策體系，但是，在理論準備不成熟的情況下，特許經營制度的提出帶有很大的探索性，加上一些部門利益的因素，使特許經營制度的科學性受到挑戰，改革越深入問題越多，尤其是在供水行業，問題更加復雜；水業的產權改革政策所面臨的問題更加突出，目前的產權改革政策體系是基于一般的競爭性行業的政策框架，忽略了城市水業的市政設施特點。

　　以上是城市水業改革所面臨的政策背景。特有的政策造就了供水企業改革所面臨的矛盾和困難，體現在三個方面：

　　一是經濟合理性與社會公益性的矛盾。無論是自來水公司的社會資本主體還是國有資本的產權主體，都從股東的立場出發要求投資回報，要求保值增值；但是政府主體出于對供水行業產業特性的思維慣性，習慣性將城市水業作為福利事業，只能認可微利存在。這是供水企業的第一道夾縫。

　　二是服務的市場性與資源約束的非市場性矛盾。這一矛盾具體表現在自來水銷售的價格管制與“原料”價格迅速提高的反差。自來水供應是個從原水到銷售的產業鏈，引水工程的費用由福利性質進入成本單元，并且比重不斷提高，而國家對遠距離引水工程的成本約束機制還沒有建立。同時，水資源費用的比重日益加大，這兩部分極大地加大了自來水公司的成本。另一方面，自來水公司的價格是面向居民的銷售水價，受到政府的嚴格控制，資源成本在價格體系并不能完全、及時的體現。這樣把自來水本來就不多的利潤進一步壓縮。也就是資源和原料成本與最終銷售價格之間的銜接機制沒有建立和完善。這是供水企業的第二道夾縫。

　　三是企業有限責任與政府全面責任界限不清。政府部門出于原來政企部分體制的管理慣性，仍然要求市場化以后的供水企業，按政府規劃進行無條件承擔投資和服務責任，許多要求不具備經濟合理性，是政府自身的責任范圍，比如政府要求給邊遠農村供水，要求超前的管網投資，等等。這些不能實現經濟合理性的投資和服務內容在政府責任和企業責任之間徘徊。企業如果響應政府要求面臨經濟上的虧損，不響應政府要求則面臨行政上的指責。這是供水企業的第三道夾縫。

　　如何清理這些夾縫，需要尋求一種制度來科學的約定供水領域的政府公益責任與企業投資收益權利之間的關系，這一制度就是特許經營。

四、特許經營概念的政策表述

　　2002以來，建設部在市政公用領域推進特許經營制度。關于城市水業特許經營的政策表述中最主要的政策文件是建設部發布的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（以下簡稱《意見》）和《市政公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。但是看似清楚的特許經營政策實際并不清楚。

　　2002年的《意見》指出：“市政公用行業特許經營制度是指在市政公用行業中，由政府授予企業在一定時間和范圍對某項進行經營的權利，即特許經營權。政府通過合同協議或其他方式明確政府與獲得特許權的企業之間的權利和義務。”這個表述是相對清楚的；2004年《辦法》指出：“市政公用事業特許經營，是指政府按照有關法律、法規規定，政府通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務的制度。”

　　這兩個文件的不一致是顯然的。針對供水行業適用特許經營制度體系的問題提出以下幾點看法。

五、特許經營的指向應該是經營者

　　因為特許經營權有許多實質性的約束，因此特許經營的指向必須是經營者，而不是投資者。特許經營權對經營企業的約束體現在以下幾個方面：

　　一是對外投資約束。特許經營權的獲得者原則上不能對特許區域之外的項目進行投資，不能讓特許權授權的城市政府不可控的投資風險進入當地的服務成本，或者影響當地的服務；

　　二是對經營范圍約束。特許經營權的獲得者不能從事特許權約定之外的業務，不能將特許權授權的城市政府不可控的經營風險進入成本，因此會要求經營企業實現主輔業務分離；

　　三是對水業資產使用約束。特許經營期內的水業資產，無論其產權在企業還是政府，其資產只能用在特許權約定的項目具體經營上，即便用于抵押也只能為本項目服務。

　　四是對經營期限約束。特許經營必須要明確的經營期限，而且最長不超過30年，經營企業也應在期限到達時而終止。

　　這些約束注定特許經營不能指向投資人，而只能指向經營者。

六、特許經營是城市政府與經營企業間的關系

　　特許經營是城市政府授權責任部門通過經濟協議邀請企業主體參與經營和服務的關系。因此，特許經營的服務責任由城市政府向經營企業的轉移，特許經營服務的采購者是政府或者政府性質的公法公司，或者政府代表公眾的采購。

　　特許經營必須是城市政府與經營企業間的一種服務關系。什么業務委托出去根據政府的需要來確定。因此，特許經營是廣義的政府采購業務的延伸。而如果是企業所實施的服務采購，哪怕企業采購的是公共產品也不能稱為特許經營；企業之間的服務關系是委托加工或者業務外包等，但不是特許經營。

　　一般而言，特許經營要求在政府和經營企業之間只能有一條界限。對已經獲得特許經營權，進行系統服務的供水企業而言，不能就水廠單元服務再進行特許經營的約定，因為他的單元服務的采購方不是政府，而是供水企業。只有在供水公司政企不分的前提下，系統服務的供水企業才能代表政府對水廠單元服務實施特許經營性的政府采購。

七、供水行業單元服務和系統服務的適用性選擇

　　選擇單元服務的特許經營的前提是管網單元的服務由政府直接提供。如果供水公司已經實施整體的企業化，那么結構上就不能支撐水廠單元的特許經營。

　　因此，不能在供水公司整體上和水廠單元上同時實施特許經營。由于單元服務的采購者是政府，如果已經實施了單元的特許經營，如果再實施系統特許經營或者系統服務企業的產權改革，必然導致，兩個企業的利益沖突。如成都六廠B廠、上海大場水廠等。

　　在供水行業，整體經營的系統服務和水廠經營性的單元服務上不能同時適用特許經營，也就是說，如果政府將特許經營授予BOT水廠經營公司，就不是在將特許經營權授予整體服務的供水公司。單元服務的“固化”，將堵住系統服務的特許經營之路。如果仍然要向整體服務的供水公司授予特許經營權，政府就必須先將BOT水廠經營公司的特許經營權收回。

　　對何種業務選擇特許經營取決于政府轉移服務責任的深度；特許經營是針對單元服務還是系統服務取決于兩個因素：一是產業發育上是否已經具備將系統服務整體委托企業進行特許經營的條件；二是政府是否將管網和收費等服務責任保留在政府。

　　特許經營的范圍實際上很廣，有些責任是不能通過特許經營外包出去的；而有些業務，如設備的選擇，不需要特許經營這種特定的制度設計也可以放出去，產業化和市場化是相互作用的關系，政府和企業的界線的責任界限原則上只能是一條。

八、特許經營的期限和產權保留

　　政府對水業服務的最終責任，決定政府對水業資產的最終所有。政府通過特許經營制度委托企業經營只是為了提高服務效率。因此特許經營有固定的服務期限，期限達到政府需要收回服務權。之后可以重新選擇特許經營者或者自己經營。

　　不同的特許經營方式，依據企業擔負責任和風險的不同，有不同的期限。管理/租賃模式由于不涉及投資，期限一般為5-8年；BOT、TOT模式由于涉及水廠單元的一次性投資，經營期限一般為15-20年；供水系統的整體特許經營模式設計經營期限內的連續投資，有較大的投資和經營風險，經營期限一般為20-30年。為了提高準入競爭的效果，國際上有進一步縮短經營期限的趨勢。

　　為了確保政府可以授權完全的服務權，政府對服務所使用的資產必須有充分的、至少要保留與服務期限匹配的控制權，因此一般的特許經營項目的資產權將最終保留在政府。這也成為特許經營的根本特征之一。

　　BOT為代表的單元模式服務所涉及的投資是一次性投資，一般在經營期限達到后，資產折舊已經完成，容易實現資產的零價值移交；但是自來水系統特許經營涉及經營年限之內的連續投資，在經營期限達到后的折舊一般不能完成，這是需要政府和企業約定，按照折舊之后的資產帳面價值有政府回購，從而實現特許經營的資產轉移過程。在澳門自來水公司的特許經營實踐中很好地實現這種資產處置形式。

　　因此，在城市供水行業中推進特許經營制度需要以資產所有者與經營者的分離為前提；它是實施特許權設定的基礎。供水行業出現產權和經營期限的困惑主要來自全國產權改革的干擾，將一般性產權改革的理念用于供水的特許經營體系，必然造成一系列的不適應。

九、特許經營責任轉移的有限性

　　在特許經營的制度體系之下，城市政府通過特許經營協議將有限的、明確的經營責任轉移給市場主體來承擔。但是市場主體所承擔的責任是以經濟合理性為前提的。

　　作為市政公用事業的重要組成，城市政府所承擔的供水服務責任是全面的服務責任，通過特許經營轉移一部分責任，但是一部分責任是不能轉移，需要保留在政府。這部分不能轉移的政府責任往往是難以實現經濟合理性的那部分責任，當然政府通過一定形式的資金補貼時，可以實現更多的責任轉移。

　　因此，特許經營不是由市場主體來取代政府的角色和責任。企業分攤了一份政府的責任，但是企業每承擔一份責任，都有它的經濟合理性，是明確的、有限的責任，并且通過協議的形式由政府約定給企業。而政府的服務責任則是全面的，比如新區管網的超前投資、農村供水、普遍服務、應急預案的全面實施等責任。政府如果希望由企業來承擔更多的責任，則需要更多的、合理的經濟補償。

　　出現政府責任有企業責任的含混不清，是原來供水行業的政府福利性質的思路延續的結果。因此，科學地劃分兩者的責任是特許經營制度得以很好地貫徹執行的基本前提。

　　另一方面也需要強調，特許經營雖然是目前供水行業改革的主要政策方向，但是并非是供水企業改革的唯一出路。